V SA/Wa 2289/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na czynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 31 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić Powiatowi [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 29 września 2023 r. pod poz. 30704.

[...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 31 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu poprzez opublikowanie dokumentu zawierającego negatywną ocenę wniosku z powodów formalnych w ramach programu "Dostępna przestrzeń publiczna" – wyniki pierwszego naboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 - 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1)decyzje administracyjne; 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3)postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4)inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b)opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5)akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6)akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7)akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest czynność z dnia 31 sierpnia 2023 r. dokonana przez Komisję oceny wniosków, polegająca na opublikowaniu na stronie internetowej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oceny wniosków (w formie list rankingowych) złożonych w I naborze w ramach programu "Dostępna przestrzeń publiczna". W ramach tej publikacji strona skarżąca dowiedziała się, że jej wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie a zatem odrzucony z powodów formalnych. Dla rozważenia i w konsekwencji oceny, czy sprawa ta podlega kognicji sądów administracyjnych niezbędne w świetle powyżej przedstawionych przepisów prawa jest ustalenie, w jaki sposób może zakończyć się postępowanie z wniosku o dofinansowanie w ramach Programu. Tym samym konieczne jest zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"), ponieważ na podstawie przepisów tej ustawy Program został uruchomiony. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Na podstawie natomiast art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu, w wysokości do 30% wydatków, przeznacza się na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne. Powołany przepis art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, a także Uchwała nr 8/2023 Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 17 marca 2023 r., stanowią podstawę prawną uruchomienia i realizacji Programu Dostępna Przestrzeń Publiczna. Formę prawa powszechnie obowiązującego posiada pierwszy z tych aktów, ale w żaden sposób nie wynika z niego, aby PFRON wyrażał ocenę składanych wniosków w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż przepisy ustawy o rehabilitacji tylko w art. 47 odnoszą się do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON (przewidując możliwość przeznaczania środków Funduszu na taki cel). Żaden inny przepis ustawy o rehabilitacji do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON się nie odnosi i tej kwestii nie reguluje. Żaden przepis omawianej ustawy nie określa przede wszystkim trybu rozpoznawania wniosków złożonych w ramach tych programów. Nie przewiduje też, aby rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, następowało poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. W tym miejscu należy zauważyć, że tam gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa Zarządu PFRON (bo tylko on reprezentuje Fundusz na zewnątrz i może wydawać decyzje administracyjne), czyni to wyraźnie. I tak na podstawie art. 49 ustawy o rehabilitacji Prezes posiada uprawnienia organów podatkowych określone w Ordynacji podatkowej w zakresie wpłat na Fundusz. Reasumując, w przypadku Programu "Dostępna przestrzeń publiczna", materialnoprawną podstawę działania PFRON stanowił art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji. Z art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, jako przepisu powszechnie obowiązującego nie wynika, aby PFRON miał obowiązek rozpoznawania wniosków o pomoc, w ramach przyjętych programów ( w tym powyżej wymienionego), w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd w tym miejscu dostrzega, że przepisy art. 45 ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, odsyłają w sprawach "nieunormowanych", "nieuregulowanych" w omawianej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, powyższe odesłania nie są jednak tożsame z koniecznością wydawania przez Prezesa PFRON aktów administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej. W literaturze przedmiotu zauważa się, że stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna nie można domniemywać z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Podstawę wydania decyzji administracyjnej trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, str. 462). Zatem, w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. W konsekwencji, dostrzegając powyższe uznać należy, że niniejsza sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego (który to akt mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego). Nadto, sprawy tej nie kończy również akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność (podlegająca kognicji sądu administracyjnego), musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W niniejszej sprawie, podstawę udzielania pomocy w ramach Programu Dostępna Przestrzeń Publiczna stanowił akt zatwierdzony przez Radę Nadzorczą, którego nie można w świetle art. 87 Konstytucji RP zaliczyć do aktów prawa. Z tego też powodu nie można uznać, że opublikowanie na stronie internetowej przez PFRON informacji o sposobie załatwienia wniosku, stanowi akt, o którym mowa w ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu jest to czynność o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym, informującym, i jako taka nie posiada cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym należy stwierdzić, że przedmiot skargi nie dotyczy materii, w której organ byłby zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, czy postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To zaś oznacza, iż merytoryczne rozpoznanie niniejszej skargi na czynność z dnia 31 sierpnia 2023 r. nie jest możliwe. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji postanowienia. Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w punkcie 2 sentencji.