V SA/Wa 2286/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia postanawia: odrzucić sprzeciw.

1. Pismem z [...] lutego 2021 r. Miasto G. (reprezentowane przez Burmistrza Miasta G.) skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta G. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o odrzucenie sprzeciwu, podnosząc brak legitymacji procesowej strony skarżącej w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 3. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jednak w myśl art. 64a § 1 p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. 3.1. W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach art. 138 § 2 k.p.a., oceniając dopuszczalność sprzeciwu należało ustalić, czy Miasto G. było stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. 3.2 Jak wynika z akt administracyjnych, zaskarżona decyzja została wydana w sprawie wszczętej wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] S.A. w G. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wniosek ten został złożony do Burmistrza Miasta G.., który również wydał w tej sprawie decyzję administracyjną w pierwszej instancji (decyzja z [...] grudnia 2020 r. nr [...]). Zaskarżona decyzja została natomiast wydana na skutek odwołania Przedsiębiorstwa [...] S.A. w G... 3.3 Z analizy akt administracyjnych wynika zatem, że stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było Przedsiębiorstwo [...] S.A. w G., nie zaś Miasto G.. Również z przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 227, ze zm.), która podlegała zastosowaniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Miastu G. przysługiwał status strony tego postępowania administracyjnego. 3.4. Podmiot wnoszący sprzeciw w niniejszej sprawie jest jednostką samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy (Burmistrz Miasta G.) w warunkach kontrolowanego postępowania administracyjnego występował w roli organu pierwszej instancji. Organ taki nie jest stroną postępowania odwoławczego w sprawie wydanej przez siebie decyzji administracyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 477/16; z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1655/13; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada przypomnieć, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalną uznano wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Analiza orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, że obecnie jest to jedyne akceptowane w judykaturze rozstrzygniecie. Oznacza to, że jeżeli sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3225/15; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej w takiej konfiguracji procesowej jest również akceptowany w wypowiedziach przedstawicieli nauki prawa (W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" z. 2/2006). 3.5. Sąd przypomina, że brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego – w przypadku, w którym organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji – nie narusza konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (wyrok TK z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08; OTK ZU 9A/2009, poz. 139). Trybunał stwierdził bowiem, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". W ocenie Sądu, stanowisko to zachowuje swoją aktualność również w przypadku postępowania ze sprzeciwu od decyzji. 3.5. W związku z tym, że Miasto G. nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, nie przysługiwało mu prawo do wniesienia sprzeciwu od tej decyzji w oparciu o art. 64a § 1 p.p.s.a. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 1150/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpatrywany sprzeciw należało zatem uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia jego odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika bowiem, że sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli jego wniesienie było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił, jak w sentencji.