V SA/Wa 2284/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0. Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 3642 zł (trzy tysiące sześćset czterdzieści dwa złote).

[...] z siedzibą we [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie (dalej: "Fundusz") z 27 czerwca 2023 r. zatytułowane "Odpowiedź na zgłoszenie". W piśmie tym Fundusz poinformował skarżącą, że w odpowiedzi na jej zapytanie o wszczęcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego decyzji Funduszu w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej z [...] lipca 2022 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ramach rządowego programu "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszenia. Fundusz wskazał, że decyzja ta zachowuje moc obowiązującą z uwzględnieniem kwoty otrzymanej przez skarżącą na podstawie umowy i podlegającej zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Fundusz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, jak też o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Funduszu, sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, gdyż Fundusz nie jest organem administracji publicznej, a realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") objętych właściwością sądów administracyjnych. Sąd w pełni podziela jednolicie prezentowane stanowisko sądów administracyjnych obu instancji, zgodnie z którym podejmowanie "decyzji" przez Fundusz w przedmiocie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji następuje w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1818/21; z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21; z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21; z 11 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1386/22 oraz postanowienia WSA w Warszawie: z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 619/21; z 10 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3286/21; z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2285/22, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 21a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. z 2023 r. poz. 1103; dalej: "ustawa"), Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Rada Ministrów, działając na podstawie ww. przepisu utworzyła program rządowy "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" stanowiącego załącznik do uchwały nr 3/21 z dnia 5 stycznia 2021 r. W ramach tego programu, 2 lutego 2021 r. skarżąca zawarła z Funduszem umowę nr [...]. Zgodnie z § 2 ust. 3 tej umowy, integralną część umowy stanowi Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". W umowie postanowiono również, że Regulamin określa w szczególności, między innymi: procedurę składania odwołań, dodatkowe zobowiązania i oświadczenia beneficjenta, zasady wykorzystania i zwrotu subwencji finansowej, przesłanki wypowiedzenia umowy przez Fundusz. Zastrzeżono również na rzecz Funduszu prawo do zmiany Regulaminu w każdym czasie w okresie obowiązywania umowy. W § 3 umowy przewidziano, że po jej zawarciu Fundusz zweryfikuje dane przedstawione przez skarżącą i złożone oświadczenia oraz podejmie decyzję o: wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej przez Beneficjenta, wypłacie tej subwencji w niższej wysokości lub o odmowie wypłaty subwencji finansowej. W § 3 ust. 2 lit. "c" i "d" umowy przewidziano przesłanki wydania decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej. Z kolei w § 3 ust. 2 lit. "f" umowy przewidziano, że decyzja o odmowie wypłaty subwencji powoduje wygaśnięcie tej umowy. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 8 umowy "wszelkie spory wynikające z niniejszej umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności, będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby Wierzyciela". Z powyższych danych wynika, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim udział skarżącej w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez Fundusz. Żadne z tych dokumentów nie mieści się w katalogu przepisów prawa. Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez Fundusz nie stanowi bowiem źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP. Umowa ta jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy, nie zaś źródłem prawa. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, że przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają zatem wyłącznie formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje Funduszu traktować jako decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Brak negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. Wiele podmiotów obrotu prawnego, zawierając umowy o charakterze cywilnym nie dopuszcza negocjacji ich treści i opiera się na wzorcach umownych. Nie oznacza to, że stosunek oparty na takiego rodzaju umowach przestaje mieć charakter cywilnoprawny. O takim charakterze umowy świadczy również jej § 3 ust. 2 lit. "e", w którym określono stosunek wiążący strony tej umowy jako "zobowiązaniowy". Nie jest to zatem relacja wertykalna, charakterystyczna dla stosunku administracyjnoprawnego, ale relacja horyzontalna, przewidująca wzajemne zobowiązania stron stosunku cywilnoprawnego. A zatem stosunek między Funduszem a przedsiębiorcą ma charakter zobowiązaniowy, a wobec tego brakuje w tym zakresie podstawowego komponentu stosunku administracyjno-prawnego, tj. władczego charakteru działania Funduszu. Innymi słowy, fakt że źródłem udzielanego przedsiębiorcom wsparcia jest program rządowy, nie zmienia tego, że realizowany jest on przez spółkę prawa handlowego, w formach charakterystycznych dla cywilno-prawnej metody regulacji stosunku prawnego stron. Wspomniana ustawa o systemie instytucji rozwoju nie tylko takiej formuły nie wyklucza, ale wręcz przyjmuję ją jako zasadę w odniesieniu do działania Funduszu (por. zwłaszcza art. 13 ww. ustawy). Skoro więc rozstrzygnięcie Funduszu ma swoje źródło w umowie oraz stanowiącym jej integralną część Regulaminie, to nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 ustawy - Prawo ustroju sądów administracyjnych. Nie bez powodu więc w przepisach ww. ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" oraz w samym Regulaminie, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w ramach ubiegania się o subwencję finansową. Przyjęta w niniejszym postanowieniu wykładania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie prowadzi również do pozbawienia skarżącej prawa do sądu, skoro spory wynikające z umowy zawartej przez Fundację może rozpoznawać sąd powszechny, wyposażony w szerokie kompetencje m.in. w zakresie postępowania dowodowego. Mając zatem na uwadze, że skarga nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zarejestrowanego w rejestrze opłat sądowych w dniu 12 września 2023 r. pod pozycją 28712, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.