V SA/Wa 2173/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na czynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie odmowy przyznania dotacji postanawia odrzucić skargę.

W dniu 24 kwietnia 2023 r. Minister Sprawa Zagranicznych (dalej: "Minister" lub "organ") ogłosił na stronie internetowej konkurs pn. "Pomoc humanitarna 2023". [...] (dalej: "[...]", skarżąca" lub "strona") zgłosiła w ramach tego konkursu 4 oferty na realizację projektów: 1) Bezpieczeństwo żywnościowe dla mężczyzn, kobiet i dzieci oraz dostęp do edukacji dla dzieci dotkniętych suszą w Antanimora Sud, Androy, Madagaskar, za którą przyznano skarżącej 32/100 punktów; 2) Wsparcie osób wewnętrznie przesiedlonych i społeczności lokalnej dotkniętych suszą wskutek kryzysu klimatycznego na terenie Turkany w Kenii, za która przyznano skarżącej 65/100 punktów; 3) Pomoc gotówkowa i wodno-sanitarna dla osób dotkniętych konfliktem w Ukrainie przebywających w obwodach mikołajowskim i chersońskim, za która przyznano skarżącej 56/100 punktów; 4) Odbudowa infrastruktury krytycznej oraz dostęp do jakościowych usług zdrowotnych dla ludności dotkniętej konfliktem poprzez wsparcie publicznych placówek służby zdrowia oraz działania na poziomie społeczności lokalnej w gowernoratach Aden i Al-Hudaidah w Jemenie, za która przyznano skarżącej 96/100 punktów. Po zakończeniu etapu ocenia ofert Komisja konkursowa przyjęła protokół końcowy z przebiegu postępowania. Załącznik nr 8 do protokołu zawiera dwie listy: listę ofert rekomendowanych oraz listę ofert nierekomendowanych do dofinasowania. Na liście ofert rekomendowanych znalazł się projekt dot. Jemenu, który skarżąca złożyła razem z fundacją Caritas Polska. Pozostałe projekty skarżącej nie były rekomendowane przez Komisję konkursową do przyznania dotacji z uwagi na to, że uzyskana przez nie liczba punktów nie pozwoliła im zmieścić się w limicie środków. W dniu 9 sierpnia 2023 r. Minister ogłosił decyzję w sprawie wyników konkursu "Pomoc humanitarna 2023". Na liście ofert, którym organ zdecydował przyznać dotację, nie znalazła się żadna spośród ofert [...]. [...] złożyła skargę na wyniki konkursu "Pomoc humanitarna 2023" nazywając czynność Ministra decyzją z 9 sierpnia 2023 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "Kpa") poprzez wprowadzenie w pkt 9.19 Regulaminu Konkursu (dalej jako: "Regulamin") postanowienia sprzecznego z powszechnie obowiązującym prawem, zakładającego brak możliwości poddania kontroli decyzji Organu w przedmiocie rozstrzygnięcia Konkursu; 2) art. 9 Kpa poprzez nienależyte poinformowanie uczestników konkursu, w tym skarżącej, o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków poprzez umieszczenie w Regulaminie w pkt. 9.19 postanowienia zakładającego ostateczność decyzji Ministra w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu oraz wprowadzającego brak możliwości odwołania się od tej decyzji, a przy tym niepoinformowanie uczestników konkursu o możliwości złożenia skargi na decyzję Ministra, co wprowadza odbiorców Regulaminu i uczestników konkursu w błędne przeświadczenie o braku możliwości poddania kontroli werdyktu konkursu; 3) art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania przez organ administracji publicznej przez wprowadzanie do Regulaminu sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem i niekorzystnych dla uczestników Konkursu postanowień oraz niepoinformowanie ich o możliwości złożenia skargi na decyzję Ministra, co stanowi traktowanie uczestników Konkursu w sposób niekompetentny, niezgodny z prawem. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi [...] wskazała, iż na wynik otwartego konkursu ofert stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "ppsa"), dlatego podmiotowi, którego oferta nie została wybrana, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ppsa), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone działanie Ministra ma formę listy ofert, które otrzymały dofinansowanie, opublikowanej na stronie internetowej organu pod adresem https://www.gov.pl/web/dyplomacja/wyniki-konkursu-pomoc-humanitarna-2023. Każda pozycja z listy zawiera numer oferty, nazwę oferenta, tytuł oferty oraz przyznaną kwotę dofinansowania. Konkurs został ogłoszony w ramach realizacji współpracy rozwojowej na podstawie m.in. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o współpracy rozwojowej (Dz. U. 2021 poz. 1421 ze zm., dalej jako "uwr"), który określa tryb wyłaniania podmiotów realizujących zadania z zakresu współpracy rozwojowej. W myśl tego przepisu w zależności od okoliczności i specyfiki zadania, podmioty te wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571 ze zm., dalej jako "udppw"), albo w postępowaniu o udzielenie zamówienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129). Procedura wyboru ofert w niniejszej sprawie odbywała się zatem w oparciu o art. 13 i następne udppw. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udppw organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Przepis ten stanowi o zadaniu publicznym, lecz w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zleconym zadaniem publicznym sensu stricto. Konkurs miał na celu wyłonienie podmiotów, które będą realizowały zadania z zakresu współpracy rozwojowej. Wypada wyjaśnić, że definicję współpracy rozwojowej zawiera art. 2 uwr. Zgodnie ust. 1 tego przepisu przez współpracę rozwojową rozumie się ogół działań podejmowanych przez organy administracji rządowej w celu udzielania państwom rozwijającym się lub ich społeczeństwom, zgodnie z zasadą solidarności międzynarodowej: 1) pomocy rozwojowej polegającej w szczególności na: a) promowaniu i wspieraniu rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiego, w tym rozwoju parlamentaryzmu, zasad dobrego rządzenia i przestrzegania praw człowieka, b) wspieraniu ich trwałego rozwoju społeczno-gospodarczego, podejmowaniu działań zmierzających do redukcji ubóstwa i poprawy stanu zdrowia ludności oraz podnoszenia poziomu wykształcenia i kwalifikacji zawodowych ludności; 2) pomocy humanitarnej udzielanej państwom rozwijającym się lub w wyjątkowych wypadkach innym państwom, polegającej w szczególności na zapewnieniu pomocy, opieki i ochrony dla ludności, która została poszkodowana w wyniku konfliktów zbrojnych, klęsk żywiołowych lub innych kryzysów humanitarnych spowodowanych przez naturę lub człowieka. Przez współpracę rozwojową rozumie się także działania edukacyjne na rzecz podniesienia świadomości i zrozumienia problemów globalnych oraz współzależności między państwami, zwane dalej "edukacją globalną" (art. 2 ust. 2 uwr). Adresatami zadań z zakresu współpracy rozwojowej nie są obywatele Rzeczypospolitej Polskiej ani osoby czy podmioty znajdujące się pod opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Jej adresami i beneficjentami są państwa rozwijające się lub ich społeczeństwa. Jak stanowi art. 1 ust. 1 i ust. 2 uwr ustawa określa organizację, zasady i formy współpracy rozwojowej podejmowanej w szczególności z państwami wymienionymi na liście biorców pomocy rozwojowej ustalonej przez Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, w tym państwami objętymi programem Partnerstwa Wschodniego, zwanymi dalej "państwami rozwijającymi się", a także ze społeczeństwami tych państw. Realizując współpracę rozwojową Rzeczpospolita Polska bierze pod uwagę cele współpracy rozwojowej określone w wiążących ją umowach międzynarodowych. Polska współpraca rozwojowa jest więc elementem polityki zagranicznej Państwa i wpisuje się w unijną i globalną politykę rozwojową, w tym we wsparcie realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju (SDGs) przyjętych przez Organizację Narodów Zjednoczonych. Przyjęta we wrześniu 2015 r. Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju 2030 jest ustalonym przez ONZ, w drodze negocjacji pomiędzy krajami członkowskimi, kompleksowym planem rozwoju dla świata z perspektywą do 2030 r. Wszystkie 193 kraje członkowskie ONZ zobowiązały się do podejmowania działań na rzecz realizacji 17 Celów Zrównoważonego Rozwoju (Sustainable Development Goals – SDGs). Cele te skupiają się na zapewnieniu godnego życia dla wszystkich mieszkańców świata, pokoju i postępu gospodarczego, przy równoczesnej ochronie środowiska naturalnego i przeciwdziałaniu zmianom klimatu. Agenda 2030 wytycza m.in. ramy współpracy międzynarodowej w zakresie zrównoważonego rozwoju i jego wymiaru gospodarczego, społecznego, środowiskowego i administracyjnego. Zgodnie z art. 5 oraz art. 7 uwr Polska przyjęła Wieloletni program współpracy rozwojowej 2021–2030 Solidarność dla rozwoju, a na podstawie tego Programu Minister Spraw Zagranicznych opracował Plan współpracy rozwojowej w 2023 r. Wieloletnie programy współpracy rozwojowej precyzują cele, obszary tematyczne i geograficzne Polskiej pomocy. Jako dokumenty strategiczne, uwzględniają wyzwania, które stoją przed polskim systemem współpracy rozwojowej i dotyczą zmian zachodzących zarówno w skali świata, jak też regionów. Z kolei plany współpracy rozwojowej, przygotowywane w systemie rocznym, są uszczegółowieniem Wieloletniego programu, określają podstawowe zasady i formy oraz instrumenty współpracy dwustronnej i wielostronnej. Konkurs "Pomoc humanitarna 2023" stanowi realizację ww. dokumentów. Jak wynika z pkt 2 Regulaminu konkursu (Cel i założenia konkursu) pomoc miała zostać skierowana na Ukrainę do ludności cywilnej poszkodowanej w wyniku wojny oraz do krajów Bliskiego Wschodu i Afryki do uchodźców i osób wewnętrznie przesiedlonych. W ocenie Sądu zlecanie zadań z zakresu współpracy rozwojowej stanowi prowadzenie polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej, która jest konstytucyjnym zadaniem Rady Ministrów w myśl art. 146 ust. 1 Konstytucji RP oraz Prezydenta w myśl art. 133 Konstytucji RP. Między innymi z powyższego względu w Regulaminie konkursu znalazł się pkt 9.18 stanowiący, iż Minister Spraw Zagranicznych może wykluczyć ofertę z konkursu na każdym jego etapie, w razie stwierdzenia, że w przygotowanie lub realizację projektu zaangażowane mogą być podmioty lub osoby, z którymi współpraca mogłaby być niepożądana z punktu widzenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności negatywnie wpływać na bezpieczeństwo państwa, cele polskiej polityki zagranicznej lub szkodzić publicznemu wizerunkowi Polski, a także w razie stwierdzenia, że istnieją powiązania między oferentem a takimi podmiotami lub osobami. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania aktów ani czynności Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów ani ministrów, które stanowią prowadzenie polityki zagranicznej Państwa. Niniejsza sprawa nie należy zatem do kognicji sądu administracyjnego. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.