V SA/Wa 2141/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na informację Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 20 maja 2019 r. nr OPL/2019/006328 w przedmiocie wezwania do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

M. K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której jako organ administracji publicznej wskazał Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Z treści skargi wynika wprost, że Skarżący skarży informację Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: "UFG" lub "Fundusz") z 20 maja 2019 r. nr OPL/2019/006328 w przedmiocie wezwania do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Skarżący wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu podnosi, że nie został pouczony o możliwości zaskarżenia wezwania do sądu administracyjnego, a taka możliwość istnieje w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 2852/24. W odpowiedzi na skargę Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sąd zobowiązany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest informacja (wezwanie) Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z 20 maja 2019 r. prowadzona w sprawie nr OPL/2019/006328 w zakresie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych. Biorąc powyższe pod uwagę wyjaśnić należy, że obowiązek wniesienia tej opłaty został uregulowany w art. 88 ust. 1 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1565), zgodnie z którym osoba, która nie spełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie, jest obowiązana wnieść opłatę. Z kolei do przeprowadzania kontroli spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych uprawniony jest Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, zgodnie z art. 84 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a ww. ustawy. Podkreślania przy tym wymaga, że jeżeli osoba obciążona obowiązkiem ubezpieczenia obowiązkowego kwestionuje istnienie tego obowiązku to ustalenie nieistnienia obowiązku ubezpieczenia może dochodzić przed sądem powszechnym, o czym stanowi art. 10 ust. 2 ww. ustawy. Ponadto dodać należy, że zgodnie z art. 96 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest osobą prawną wykonującą zadania określone w ustawie o ubezpieczeniach. W doktrynie wskazuje się, że w konstrukcji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego można doszukać się zarówno cech publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych. Nadzór nad jego działalnością sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych, co do legalności i zgodności ze statutem sposobu wykonywania zadań. O publicznoprawnym charakterze Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego świadczą również jego kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 27 września 2019 r. o sygn. akt V SAB/Wa 10/19, z 31 października 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1021/19). Reasumując skoro osoba obciążona obowiązkiem ubezpieczenia obowiązkowego możne dochodzić ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia przed sądem powszechnym, jak stanowi art. 10 ust. 2 ww. ustawy, to w konsekwencji należało również uznać, że nałożenie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 8 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1833/18; z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2498/22 i z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3606/24). W odniesieniu do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 2852/24, na które powołuje się skarżący należy stwierdzić, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny była w powyższym postępowaniu kwestia braku doprecyzowania przedmiotu skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu tego postanowienia, że Fundusz należy postrzegać jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym, mając na uwadze zadania nałożone na UFG w rozdziale 6 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w powiązaniu z art. 96 ust. 2 ww. aktu, stanowiącym, że Fundusz jest właściwy w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że dotychczasowe i nadal przeważające orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowało stanowisko odmienne. Choćby w uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 142/25 NSA podniósł, iż Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest jednostką państwową, ani organem administracji rzędowej czy samorządowej i nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z czym nie prowadzi postępowań administracyjnych, lecz wykonuje zadania ściśle określone w ustawie o ubezpieczeniach. Oznacza to, że niezawarcie umowy ubezpieczenia OC w określonym terminie, nie jest uchybieniem terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego. Takie stanowisko podziela tut. Sąd. Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego niektórych form działania UFG (o czym mowa m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 2852/24), jednak wyłącznie takich, w których objawia się władztwo administracyjne tego organu, jak np. odmowa umorzenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC, czy postanowienie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym, gdzie wierzycielem jest Fundusz (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1213/23). Z takimi przypadkami nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z tego też względu Sąd przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest wskazane przez Skarżącego pismo, które ma jedynie charakter informacyjny i nie kreuje żadnych obowiązków dla strony. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt. 1. sentencji. Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zastosowanie znajduje art. 88 zd. 1 p.p.s.a. stanowiący, iż spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Jako niedopuszczalny z mocy ustawy należy uznać wniosek o przywrócenie terminu do podjęcia czynności, do dokonania której wnioskodawca nie był uprawniony, ponieważ nie należała do właściwości sądu administracyjnego. Skoro przedmiotowa skarga nie należała do właściwości sądu administracyjnego, to równocześnie nie przysługuje Skarżącemu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia takiej skargi, a tym samym wniosek ten jest niedopuszczalny. W konsekwencji, na podstawie art. 88 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w pkt. 2. sentencji.