V SA/Wa 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Dariusz Czarkowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie negatywnej weryfikacji zgłoszenia o przyznaniu subwencji finansowej w kwocie niższej niż wnioskowana postanawia: odrzucić skargę.

P. P. (dalej: "skarżący" lub "strona") złożył do Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w W. (dalej: "PFR") wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm. Strona zawarła z PFR umowę nr [...]. Po dokonaniu weryfikacji PFR przyznał skarżącemu subwencję w kwocie 36.000 zł. Skarżący w związku z powyższym złożył dwa kolejne pisma o nazwie "U.". W pismach tych skarżący chciał dokonać zmiany wyboru miesiąca referencyjnego wskazując 31 grudnia 2019 r., podczas gdy w pierwotnym wniosku wskazał za miesiąc referencyjny miesiąc odpowiadający nazwie miesiąca złożenia wniosku w roku poprzednim. Co więcej, w zgłoszeniu reklamacyjnym skarżący chciał rozszerzyć wysokość wnioskowanej kwoty subwencji wskazanej w pierwotnym wniosku, do kwoty 108.000 zł. PFR w piśmie z dnia [...] października 2020 r. - odpowiedzi na zgłoszenie reklamacyjne dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszenia. W dniu 2 grudnia 2020 r. (data nadania) Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo PFR z [...] października 2020r. Strona podniosła, że złożyła tylko jeden wniosek, a następnie dokonała jego korekty z uwagi na omyłkę pisarską. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie w całości skargi na odpowiedź odmowną na zgłoszenie reklamacyjne o przyznaniu subwencji finansowej w kwocie niższej niż wnioskowana w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" jako niedopuszczalnej, ewentualnie odrzucenie Skargi jako wniesionej po terminie bądź oddalenie Skargi w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz PFR S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. PFR wskazał, że realizacja Programu przez PFR została powierzona PFR w związku ze zwalczaniem skutków COVID-19 w Polsce i odbywa się na podstawie art. 21 a ustawy z dnia 4 lipca 2019r. o systemie instytucji rozwoju ("Ustawa o SIR") oraz dokumentu programu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. Ustawa o SIR nie przekazała do właściwości sądów administracyjnych spraw związanych z realizacją Programu przez PFR. W istocie żaden przepis ustawy nie przekazał do właściwości sądów administracyjnych sporów powstałych na tle realizacji Programu, w tym w zakresie odmowy przyznania finansowania w ramach Programu. W konsekwencji brak jest niezbędnej podstawy orzekania w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny. Ponadto, organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie czynność PFR w postaci przyznania finansowania w kwocie niższej niż wnioskowana w ramach Programu nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3§2 pkt) 4 p.p.s.a. PFR występuje w relacji z beneficjentami Programu PFR jako spółka prawa handlowego, a nie jako organ administracji publicznej. PFR nie wykonuje też w ramach realizacji Programu jakichkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej. PFR nie jest też dysponentem środków publicznych na potrzeby realizacji Programu. Zgodnie z § 2 pkt 5 Regulaminu dla potrzeb zapewnienia sobie możliwości udzielania finansowania programowego, to PFR zobowiązany jest podjąć starania zmierzające do pozyskania odpowiedniego finansowania zewnętrznego na warunkach rynkowych. W myśl § 2 pkt 6 Regulaminu jedynie w przypadku braku możliwości pozyskania finansowania zewnętrznego, Skarb Państwa może, o ile będzie to dopuszczalne przepisami prawa, udzielić PFR pożyczki na cele związane z finansowaniem programowym. W istocie środki, które przeznaczone zostały na wsparcie przedsiębiorców w ramach Programu pochodzą z obligacji wyemitowanych przez PFR, a Skarb Państwa jest jedynie ich gwarantem. W związku z powyższym organ stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu ze względu na niewłaściwość sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo PFR z dnia [...] października 2020 r. informujące Skarżącego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PFR dokonała negatywnej weryfikacji jego zgłoszenia, zatem nie zostanie mu przyznana wyższa kwota subwencji niż pierwotnie wnioskowana. Celem programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" było zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19. Podstawę prawną wspomnianego programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mogą to być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Z art. 19 ust 1 wynika, że Minister może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Stosownie zaś do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1 PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). Należy zwrócić uwagę, iż w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w toku procedury ubiegania się o subwencję finansową. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zatem dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie związanej z realizacją Programu przez PFR. Tym samym należy ustalić charakter, w jakim działa PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie subwencji finansowych w ramach omawianego programu rządowego. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność zawarcia umowy subwencji w dniu 1 maja 2020 r. pomiędzy Skarżącym a PFR. Zgodnie z § 2 ust. 7 umowy PFR dokona weryfikacji na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Ministerstwa Finansów danych przedstawionych przez przedsiębiorcę oraz podejmie decyzje o wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej albo wypłacie subwencji finansowej w wysokości mniejszej niż wnioskowana albo odmówi wypłaty subwencji finansowej. Przedmiotowa weryfikacja następuje po zawarciu w/w umowy. W przedmiotowej umowie przewidziano również prawo odwołania się od decyzji PFR, ale wyłącznie w przypadku podjęcia decyzji przez PFR w kwocie niższej niż wnioskowana. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 1 Regulaminu przez "odwołanie" należy rozumieć każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli beneficjenta złożonych wobec PFR za pośrednictwem banku w celu podwyższenia uprzednio otrzymanej kwoty subwencji finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w dokumentach programowych (...). Zatem definicja została stworzona na potrzeby programu i nie stanowi odwołania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Również decyzja PFR zdefiniowana w § 1 ust. 2 Regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych". Umowa nadto przewiduje w § 11 ust. 5, że integralną częścią umowy jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, iż przy podejmowaniu decyzji przez PFR w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorca ubiegającym się o subwencję, a PFR w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności zatem związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają wyłącznie zatem formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR w przedmiocie wypłaty subwencji traktować za decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2020, wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 619/21: "odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw unormowania dotyczącego możliwości objęcia zaskarżonego pisma (...), kontrolą sądu administracyjnego, w ocenie Sądu oznaczałaby to akceptację stanowiska niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczości i możliwości rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego (zob. art. 184 i art. 177 Konstytucji RP)." Co istotne powyższe postanowienie WSA w Warszawie zostało utrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 października 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 1154/21. Jeszcze raz należy podkreślić, iż podstawą dofinansowania w niniejszej sprawie, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjenta cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu niniejszej sprawy poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Reasumując powyższe, pismo PFR z dnia [...] października 2020 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności za zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zawarcie umowy cywilnej nie należy do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Orzeczenie może zapaść na powiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Z uwagi zatem na powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji postanowienia.