V SA/Wa 2104/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), Protokolant sek. sądowy Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 września 2023 r. znak OR07-84024-OR0700013/23 w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi B. P. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Wniuoskodawca"), jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Agencja") z dnia 6 września 2023 r. znak OR07-84024-OR0700013/23 w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. Informacja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 5 czerwca 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek o objęcie wsparciem w ramach działania "Wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury" - Obszar: Wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy, realizowanego w ramach inwestycji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności. Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Strona została poinformowana przez Agencję, że przedsięwzięcie objęte zgłoszonym przez nią wnioskiem nie podlega wsparciu. W uzasadnieniu pisma Agencja wskazała, że do wniosków składanych w ramach naborów w 2023 r. zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. poz. 820), dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 4 ww. rozporządzenia, do wniosku dołącza się: oświadczenie o zgodności wsparcia w ramach przedsięwzięcia z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającym niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodnie z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 327 z 21.12.2022, str. 1). Dalej Agencja wyjaśniła, że w wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono, że wniosek nie spełnia warunku, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu. Zgodnie z jego treścią wsparcia udziela się według kolejności wpływu wniosków do Agencji za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli: 1) wniosek jest kompletny i poprawny oraz zawiera wszystkie załączniki wymienione w § 2 ust. 4; 2) wnioskodawca spełnia warunki udzielenia wsparcia, o których mowa w § 1; 3) przedsięwzięcie spełnia wszystkie kryteria wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6. W terminie naboru Strona nie złożyła kompletu poprawnych dokumentów. Stwierdzono następujące braki: nie złożono oświadczenia o wsparciu na realizację przedsięwzięcia i jego zgodności z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L 327 z 21.12.2022, str. 1); (dołączone oświadczenie DNSH nie dotyczy zgodności z pomocą UE). Zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z KPO jest to kryterium obligatoryjne, spełnienie kryterium jest niezbędne do przyznania wsparcia i nie podlega możliwości uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień do wniosku. Wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia złożyła Strona. W wyniku weryfikacji wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, pismem z dnia 6 września 2023 r., zaskarżonym w sprawie, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała Stronę, że pozostawia wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu pisma Agencja wyjaśniła, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia wsparcia udziela się zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności związanego z częścią inwestycji A 1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu. Część inwestycji: wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, obszar: wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy przeprowadzonego w roku 2023. Odnosząc się do argumentacji Strony zawartej we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, Agencja wyjaśniła, że nie zgadza się z argumentami wnioskodawcy, ponieważ Strona powołuje się na instrukcję i rozporządzenie do innego działania, a mianowicie Działanie 3. Wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych oraz rybołówstwa lub akwakultury "A1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) z naborem wniosków od 17 października 2022 r. do 18 listopada 2022 r. - symbol dokumentu znajdujący się w prawym górnym rogu - IW-1_A 1.4.1_3. Skarżąca, składając wniosek dla części inwestycji: Wsparcie w zakresie wsparcia infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy (silosy) powinna złożyć dokumenty zgodnie z poprawną instrukcją o symbolu IW-1_A 1.4.1_3a, która wraz z innymi dokumentami była i jest nadal dostępna dla wnioskodawców składających wnioski w ramach naboru od 5 czerwca do 5 lipca 2023 r. Dalej Agencja wyjaśniła, że na str. 13 w punkcie 4 instrukcji wypełniania wniosku o objęcie wsparciem przedsięwzięcia związanego z częścią inwestycji "Wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury" w obszarze: "Wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy" w ramach inwestycji "A1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), jest wymienione oświadczenie o zgodności wsparcia w ramach przedsięwzięcia z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającym niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodnie z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 327 z 21.12.2022, str. 1). Podniosła także, że dla wnioskodawców składających wnioski na silosy, obowiązującym jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. W wyniku weryfikacji stwierdzono, że podmiot ubiegający się o objęcie przedsięwzięcia wsparciem nie spełnia warunku, o którym mowa w § 4 regulaminu tj.: § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3. W związku z powyższym, Agencja podtrzymała negatywną ocenę wniosku i odmówiła objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Skargę na powyższą informację (pismo z dnia 6 września 2023 r. P-5/614) wniosła B. P., domagając się wyeliminowania z obrotu zarówno tej informacji jak i poprzedzającej ją informacji z dnia 1 sierpnia 2023r. oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej informacji Strona zarzuciła naruszenie: 1) § 4 ust. 4 regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Inwestycja: A1.4.1.) - poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie Wnioskodawcy do poprawienia wniosku (załączników). 2) § 6 ww. regulaminu w związku z kryterium nr 8 w zw. z § 4 ust. 1 - poprzez uznanie, iż niezłożenie zgodnego z przepisami oświadczenia o zgodności z przepisami o pomocy publicznej skutkuje niemożliwością zastosowania względem wnioskodawcy regulacji określonej w § 4 ust. 4, gdy tymczasem wnioskodawca mógł zostać wezwany do poprawienia oświadczenia, 3) § 4 ust. 3 regulaminu poprzez nierozpatrzenie wniosku w terminie w nim wskazanym, co skutkowało m.in. niemożliwością złożenia w terminie naboru nowego wniosku, który musiałby być procedowany. Pismem z dnia 12 października 2023 r. Agencja wniosła o oddalenie skargi w całości. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż z innych względów niż w niej podniesione. W sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r., poz. 1057, ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. poz. 820) oraz regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności. Inwestycja A1.4.1 Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu; Cześć inwestycji: wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury. Obszar: wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy (Regulamin dostępny na stronie internetowej Agencji). Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego ostatniego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyżej przytoczone przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 6 i § 5 ust. 11 ww. Regulaminu. Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy, pismo Agencji z dnia 1 sierpnia 2023 r. informujące Skarżącą, że zgłoszone przez nią przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez M. G.. Ta sama pracownica Agencji podpisała również zaskarżoną informację z dnia 6 września 2023r. o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. W tej sytuacji Sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 2 ust. 6 Regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o jej wadliwości. Chodzi bowiem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy lub na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. A zatem celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (por. argumentację 7 sędziów NSA zawartą w uchwale z 18.02.2013 r. II GPS 4/12). Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), zwanej dalej "o.p.", ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 o.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 o.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 2 ust. 6 regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a. Omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24.02.2022 r. II GSK 2200/18). Z powyższego wynika zatem, że w porządku prawnym nie może się ostać rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono Stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Podkreślić również należy, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. Formalna przyczyna rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie pozwoliła Sądowi na odniesienie się do zarzutów skargi. W tej sytuacji ocena zarzutów skargi jawi się jako przedwczesna. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, bez udziału wskazanego pracownika. Przy czym winna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika. Wobec powyższego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na wniosek Strony zawarty w skardze, orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot ten obejmuje uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.