V SA/Wa 2102/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , Protokolant referent - Maja Ciepielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 września 2023 r. nr OR07-84020-OR0700023/22 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Z. Z. (dalej: skarżący) jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) z 13 września 2023 r. nr OR07-84020-OR0700023/22 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżący 16 listopada 2022 r. złożył wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem "Rozbudowa, przebudowa budynku gospodarczego na potrzeby przechowywania, przygotowania do sprzedaży i wprowadzenia do obrotu produktów rolnych wraz z budową instalacji fotowoltaicznej, ramy załadunkowej oraz utwardzeniem placu manewrowego" (Nabór wniosków nr 1.4.1.KPO_3/22/01). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898; dalej: rozporządzenie KPO) – wsparcia udziela się zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności związanego z części inwestycji A 1.4.1. (dalej: Regulamin). W dniu 21 grudnia 2022 r. za skarżącego zostało wysłane wezwanie do uzupełnienia wniosku. Skarżący w terminie wskazanym w wezwaniu nie dokonał uzupełnienia wniosku, a bieżąca weryfikacja dostarczonych dokumentów wskazywała braki i uchybienia uniemożliwiające wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi na powyższe Agencja 16 sierpnia 2023 r. wydała informację, że wniosek nie spełnia kryteriów określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu i związku z tym przedsięwzięcie nie podlega wsparciu. Informację podpisała S. Z. Skarżący złożył wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia, załączając kosztorys inwestorski. Zaskarżonym aktem z 13 września 2023 r. Agencja poinformowała skarżącego, że pozostawia wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący miał dwukrotną możliwość złożenia wyjaśnień (16 listopada 2022 r. i 11 stycznia 2023 r.). Agencja wskazała także, że w związku z niezgłoszeniem przez skarżącego problemów technicznych w terminie wyznaczonym na złożenie brakujących dokumentów, brak było możliwości potwierdzenia nieprawidłowego działania Platformy Usług Elektronicznych. Z uwagi na powyższe Agencja podtrzymała rozstrzygnięcie z 16 sierpnia 2023 r. Informację podpisała S. Z.. W skardze na informację Agencji z 13 września 2023 r. skarżący zarzucił dopuszczenie się przez organ nieprawidłowości, a mianowicie: częste przerwy w dostępności Platformy Usług Elektronicznych poprzez którą składane są wnioski oraz uzupełnienia do wniosków lub nieprawidłowe działanie Platformy Usług Elektronicznych, niewystosowanie przez Agencję wezwania do złożenia wyjaśnień, brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, działanie na niekorzyść beneficjenta. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Agencja w całości i zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. Agencja pismem z 11 października 2023 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, niezależnie od treści formułowanych w niej zarzutów. W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225, ze zm.; dalej: uzppr). Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 1 i ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7). W zakresie wsparcia "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" w ramach inwestycji A1.4.1. – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 10 rozporządzenia KPO), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia KPO). Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 uzppr – do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa). Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 6 i § 5 ust. 11 Regulaminu. Mając na uwadze powyższe sąd zauważa, że pismo Agencji z 16 sierpnia 2023 r. informujące skarżącego, że zgłoszone przez niego przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez S. Z.. Ta sama pracownica Agencji podpisała zaskarżoną informację z 13 września 2023 r. o ponownej ocenie przedsięwzięcia. W tej sytuacji sąd zobowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 uzppr i § 2 ust. 6 Regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: kpa). Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.); dalej: op) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, NSA odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 op wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. NSA podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 op utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 op. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 op. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 op z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jak również art. 221 op z art. 127 § 3 kpa, w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 uzppr oraz § 2 ust. 6 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 kpa. Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (por. wyroki NSA: z 30 maja 2005 r. o sygn. akt I GSK 253/05; z 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt o sygn. II FSK 1357/10; dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). W efekcie sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 2200/18). Sąd podkreśla również, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 uzppr gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. W konkluzji powyższych rozważań sąd stwierdza, że nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Aktualnie Agencja będzie zobowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, przy czym powinna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczenie się do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Z tych względów odnoszenie się do zarzutów merytorycznych wobec oceny przedsięwzięcia sformułowanych w skardze byłoby w obecnym stanie sprawy przedwczesne. Z tych przyczyn sąd – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie uzppr – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 ppsa.