V SA/Wa 2021/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor sądowy Tomasz Grzybowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Zaskarżonym postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. organ utrzymał w mocy postanowienie z 20 września 2021 r. wydane przez Zastępcę Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Międzyresortową Komisję Orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Na powyższe postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych strona skarżąca złożyła skargę do tut. Sądu, domagając się w szczególności jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi, zwracając uwagę na jej niedopuszczalność, a to w związku z ograniczeniem rozstrzygnięć, na które przysługuje skarga oraz kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi, wśród których nie wymieniono postanowienia wydanego w tej sprawie (s. 12 odpowiedzi). Strona skarżąca nie odniosła się do wskazanego wniosku organu. Sąd podziela zapatrywanie organu, że zawiadamiającemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, że przy wykładni ogólnego unormowania art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które powołał się w tej sprawie skarżący, nie można pomijać przepisów względem niego szczególnych (lex specialis), w tym przypadku art. 169 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 289 z późn. zm.). Unormowanie to przewiduje legitymację procesową: a) stron, wobec których wydano prawomocne orzeczenie lub postanowienie Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowanie (ust. 1), jak też b) osób, wobec których Przewodniczący Głównej Komisji Orzekającej wydał postanowienie kończące postępowanie, w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia złożonego przez te osoby (ust. 2). W przepisie tym celowo natomiast, jak wynika z analizy historycznej (tj. zmian) regulacji, zawężono krąg przypadków podlegających kontroli sądowo-administracyjnej, tj. nie przewidziano drogi sądowej m.in. w odniesieniu do spornego postanowienia, jak i w odniesieniu do zawiadamiającego (vide uzasadnienie projektu noweli ww. przepisu z dnia 19 sierpnia 2011 r., Dz.U. z 2011 r., Nr 240, poz. 1429, druk sejm. VI.4465). Innymi słowy, zawiadamiający nie podlega tożsamej ochronie, zwłaszcza w porównaniu do strony postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie przysługuje mu w szczególności skarga na ostateczne postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Uprawnienia zawiadamiającego związane z weryfikacją odmowy wszczęcia postępowania o ww. przedmiocie kończą się na poziomie zażalenia do Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (art. 101 ust. 1 ww. ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Owo zróżnicowanie pozycji zawiadamiającego oraz strony postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i osób, którym wydano postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia, tj. ograniczenie legitymacji procesowej zawiadamiającego, jest przy tym dla Sądu uzasadnione w optyce celu i przedmiotu ochrony sądowej, jako odnoszącej się "naruszonych wolności lub praw" (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Zawiadamiający nie jest bowiem – w pewnym uproszczeniu – podmiotem, którego dotyczą (w szczególności merytoryczne) rozstrzygnięcia w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dostateczną ochronę zawiadamiającego związaną z prawidłową realizacją obowiązku zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (art. 93 i n. ww. ustawy) zwłaszcza w perspektywie ew. odpowiedzialności karnej z tytułu niedopełnienia ww. obowiązku (art. 231 § 1 Kodeksu karnego), zapewnia, innymi słowy, wskazany tryb zażaleniowy. Zaskarżone postanowienie stanowi bowiem definitywne (zweryfikowane w trybie odwoławczym) potwierdzenie właściwego organu o braku podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Tym samym Sąd podziela na gruncie przedmiotowej sprawy zapatrywanie obecne już w judykaturze, że zawiadamiający nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wydane przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Przy tym pominięcie zawiadamiającego w grupie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 169 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może być w okolicznościach faktycznych sprawy uznane za naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu (vide odpowiednio post. NSA o sygn. I GSK 1915/18, CBOSA). Dodatkowo Sąd zauważa, że zawiadamiającym o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych był kierownik jednostki (art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), tj. dyrektor szpitala (strony skarżącej), nie zaś sam szpital, który wniósł skargę do tut. Sądu. Także z tego względu legitymacja procesowa skarżącego (samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej) jest wątpliwa, bowiem nie był stroną, do której skierowano zaskarżone postanowienie. Wobec powyższego odrzucono skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi postanowiono z kolei stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 ustawy.