V SA/Wa 2007/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Justyna Żurawska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. w S. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 1 czerwca 2022 r. nr KWO.70.8.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę.

Przedmiotem skargi W. w S. (dalej: "Spółka", lub "Skarżąca") jest postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ II instancji") z 1 czerwca 2022 r. nr KWO.70.8.2022 utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ regulacyjny" lub "organ I instancji") z 1 kwietnia 2022 r. nr PO.RZT.70.257.2021 o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 17 sierpnia 2021 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora RZGW o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w zakresie postępowania o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. na okres 3 lat, objętej wnioskiem złożonym przez Spółkę w dniu 15 marca 2021 r. Jako podstawę wniosku o wydanie powyższego zaświadczenia Spółka wskazała art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." w związku z art. 122a § 1 i § 2 pkt 1, art. 122c § 1 zd. 1 k.p.a. oraz w związku z art. 24f ust. 2 i art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028); dalej: "z.z.w.o.ś." Postanowieniem z 23 sierpnia 2021 r. nr PO.RZT.70.257.2021 Dyrektor RZGW odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, gdyż termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 24 c ust. 1 z.z.w.o.ś. nie rozpoczął swojego biegu - pismem z 13 kwietnia 2021 r. skarżąca została wezwana przez organ I instancji do uzupełnienia dostrzeżonych braków formalnych wniosku z dnia 15 marca 2021 r., złożonego w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy. Wobec ich nieusunięcia zgodnie z żądaniem, organ regulacyjny pismem z 30 kwietnia 2021 r. zawiadomił Spółkę o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Spółka podniosła, że terminowo uzupełniła dostrzeżone przez Dyrektora RZGW braki formalne, wskazując jednocześnie na nieprawidłowe prowadzenie akt sprawy przez ten organ, które doprowadziło do zagubienia części dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku o zatwierdzenie taryfy. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i wydanie zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem z 17 sierpnia 2021 r. W postępowaniu zażaleniowym wnioskodawca złożył dokumenty, które zgodnie z jego twierdzeniem zostały utracone po ich pierwotnym załączeniu do wniosku o zatwierdzenie taryfy (poświadczony za zgodność z oryginałem odpis kopii uzasadnienia wniosku taryfowego oraz tak poświadczone odpisy kopii tabel A - H). Następnie pismem z 27 września 2021 r. skarżąca złożyła odpis wniosku z 2 września 2021 r., zawierający pytania zadane w trybie informacji publicznej, dotyczące instrukcji kancelaryjnej, obowiązującej w RZGW w Poznaniu oraz odpowiedź na to pismo. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezes PGW WP, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. nr KZT.70.300.2021 uchylił w całości postanowienie organu I instancji, odmawiające wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy oraz przekazał temuż organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem wydania postanowienia kasatoryjnego było nieodpowiednie potraktowanie zarzutu strony, dotyczącego zaginięcia części akt sprawy. Zdaniem Prezesa PGW WP, organ I instancji nie zawarł w uzasadnieniu postanowienia z 23 sierpnia 2021 r. wyczerpujących informacji na temat okoliczności związanych z brakiem części dokumentów. Rozpoznając sprawę ponownie postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku Spółki z dnia 15 marca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres trzech lat, na terenie gminy S. W uzasadnieniu wskazano, iż do utraty akt nie doszło, a kompletna dokumentacja sprawy, która do organu trafiła znajduje się w jego posiadaniu. Dodatkowo wskazano, że wszystkie dokumenty w sprawie zostały niezwłocznie po wpływie do organu zeskanowane w całości i utrwalone w postaci elektronicznej, zaś ich odwzorowanie cyfrowe odpowiada w całości treści akt prowadzonych w formie papierowej. Rozpoznając sprawę w następstwie zażalenia organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z 1 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu regulacyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż postępowanie w sprawie nie potwierdziło zarzutów skierowanych pod adresem organu I instancji, dotyczących zaniedbań kancelaryjnych, konsekwencją których w administracji tegoż organu miało dojść do utraty części akt sprawy. Trudno odnieść się do zarzutu, "że dokumenty w aktach nie są ponumerowane oraz że pozostają luzem wpięte do segregatora, z którego można sobie dowolnie wpinać i wypinać poszczególne kartki", skoro prowadzone akta spraw stanowią materiał, z którego korzystają pracownicy, uczestniczący w postępowaniach o zatwierdzenie wniosków taryfowego, składanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Sugerowanie celowego usuwania poszczególnych dokumentów dla zapewnienia sobie przez pracowników RZGW w Poznaniu czasu na rozpoznanie sprawy nie znajduje uzasadnienia po dokonaniu oceny pracy administracji organu regulacyjnego. Przeprowadzone w RZGW w Poznaniu postępowanie potwierdziło, że obieg dokumentacji w tej jednostce organizacyjnej jest prawidłowy, a stosowane tam procedury zapewniają rzetelne prowadzenie kartotek prowadzonych spraw. Wszelkie czynności podejmowane są na bieżąco i dodatkowo są kontrolowane w ramach komórki merytorycznej odpowiedzialnej według przedmiotu sprawy (w analizowanym przypadku Wydział Taryf), z uwzględnieniem zarządzania ryzykiem. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka zarzuciła naruszenia art. 6 i 7, art. 12, art. 75, art. 77 § 1 i § 4, art. 79 art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, stwierdzony w sprawie sposób prowadzenia akt oraz ewidencjonowania dokumentacji składanej w biurze podawczym organu I instancji narusza elementarne reguły jakimi powinien rządzić się obieg dokumentów w instytucji prowadzącej postępowania, a organy obu instancji traktują ten stan rzeczy jako normalność. Taki stan rzeczy sam w sobie stanowi naruszenie prawa i jest potwierdzony zgromadzonymi w sprawie dokumentami (art. 6 k.p.a.). Nie dość, że jest on tolerowany przez kierownictwo obu organów, to organ II instancji odnosi się do niego z aprobatą. Brak jest konkretnych ustaleń jak ten stan rzeczy wpłynął na zagubienie dokumentów bo organy te permanentnie uchylają się do przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, które przecież może ujawnić rażące zaniedbania wewnątrz ich struktur. Uzasadnienia do zaskarżonych postanowień nie zawierają w tym zakresie żadnych konkretnych ustaleń pomimo tego, że strona domagała się wyjaśnienia tych spraw (art. 7 k.p.a). Spółka wskazała, iż z treści uzasadnienia zaskarżonych postanowień żadną miarą nie wynika aby w sprawie zagubienia dokumentów poczynione zostały jakieś konkretne ustalenia. W szczególności nie wskazano jakich pracowników organu wysłuchano lub jakie czynności procesowe podjęto aby wyjaśnić, co stało się z dokumentami (art. 7 k.p.a. ). Nie dopuszczono i nie przeprowadzono w tym zakresie wszelkich dowodów jakie organ mógł we własnym zakresie przedsiębrać tym bardziej, że sprawa dotyczy wadliwego działania jego własnych struktur organizacyjnych (art. 75 i 77 k.p.a.). Podkreślono, iż skarżąca nie była zawiadamiana o żadnych czynnościach dowodowych, które - jak należy wnosić z ogólnikowych twierdzeń zaskarżonego postanowienia - były prowadzone, celem ustalenia, że nie zachodzą żadne braki w procedurach kancelaryjnych (art. 79 k.p.a.). Ocena dowodów złożonych przez skarżącego została dokonana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i jest nieobiektywna. Chodzi o kwestionowanie oświadczeń złożonych pisemnie przez pracownicę skarżącej (art. 80 i 81a k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nieuprawnione są zarzuty naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, organ regulacyjny dążył do wszechstronnego zbadania okoliczności w przedmiotowej sprawie, tak aby stan faktyczny brany pod uwagę przy jej ocenie i rozstrzygnięciu odpowiadał rzeczywistości. Stwierdzony w sprawie sposób prowadzenia akt oraz ewidencjonowania dokumentacji składanej w biurze podawczym organu I instancji nie narusza reguł obiegu dokumentów. Organ regulacyjny w sposób wyczerpujący odniósł się w tym zakresie do zarzutów Spółki wskazując, iż wszystkie dokumenty w sprawie były niezwłocznie po wpływie do organu skanowane w całości i utrwalone w postaci elektronicznej, zaś ich odwzorowanie cyfrowe odpowiada w całości treści akt prowadzonych w formie papierowej. Wyjaśniono, iż dokumenty odbierane z biura podawczego rejestrowane są w wewnętrznym/wydziałowym rejestrze poczty przychodzącej, nadawany jest im numer z rejestru, zostają rozpakowane i rozszywane, następnie skanowane w całości, na koniec dziurkowane i wkładane do segregatora odnoszącego się do danej sprawy. Organ regulacyjny, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie rzekomego zaginięcia akt, na podstawie oświadczenia A. R. z 18 sierpnia 2021 r., w którym posłużono się sformułowaniami takimi jak: "nie jestem w stanie dokładnie odtworzyć ilości tych tabel, ale mogę potwierdzić, że było ich co najmniej kilka i były oznaczone literami alfabetu począwszy od litery A. Z tych samych powodów nie pamiętam dokładnie jakich lat dotyczyły sprawozdania finansowe", czy też "wszystkie te dokumenty były wg mojej pamięci podpisane lub parafowane", zasadnie uznał, iż okoliczności podnoszone w treści oświadczenia nie zostały przez Spółkę należycie uprawdopodobnione. Istotne jest przy tym, iż Spółka dopiero we wniosku z 17 sierpnia 2021 r. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie milczącego zatwierdzenia wniosku taryfowego, tj. po upływie pięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. na okres 3 lat, podniosła zarzut rzekomego zagubienia przez organ regulacyjny części dokumentów. Skarżąca nie podnosiła ww. zarzutu odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane do Spółki przez Dyrektora RZGW pismem z 13 kwietnia 2021 r., który po zapoznaniu się z treścią przekazanego przez Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich wniosku w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, ustalił niezgodność między załącznikami wyszczególnionymi na drugiej stronie przedmiotowego wniosku, a faktycznie załączoną dokumentacją przez Skarżącą, która to niezgodność została przez organ wyszczególniona we wskazanym wezwaniu. Organ II instancji trafnie zauważył ponadto, iż Spółka nie skorzystała z możliwości wystąpienia ze skargą na czynności podejmowane przez organ regulacyjny, o której mowa w Dziale VIII Skargi i wnioski k.p.a. Przedmiotem skargi, stosownie do art. 227 k.p.a., może być bowiem ocena zgodności postępowania pracowników organów z przepisami o charakterze instrukcyjnym. Spółka podniosła natomiast tej treści zarzuty w skardze do Sądu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.