V SA/Wa 1974/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.K.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. nr KOA/640/Ni/23 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w zakresie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy postanawia: odrzucić skargę.

Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. uchylającą w pkt 1-4 decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Jak stanowi art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W piśmiennictwie zauważa się, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc interes prawny we wniesieniu skargi, to nie to samo co interes prawny wynikający z oddziaływania norm prawa administracyjnego na określoną sferę aktywności jednostki (vide: M. Mrówczyński, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynikająca z ustaw szczególnych, ZNSA 2015, nr 6, s. 17-41). W świetle powyższego, Sąd uznał, że istotnego znaczenia w niniejszej sprawie nabiera kwestia dopuszczalności skargi wniesionej przez Gminę [...] reprezentowaną przez Burmistrza Gminy - zgodnie z art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - który wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji. W tym zakresie należy zauważyć, że problem legitymacji skargowej organu administracji, który orzekał w sprawie, doczekał się szeregu wypowiedzi orzecznictwa. W wyroku z dnia 29 października 2009 r. o sygn. K 32/08 (opubl. OTK-A 2009/9/139) Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W tym kierunku zmierzają wypowiedzi sądów administracyjnych, pośród których szczególnego znaczenia nabiera uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15, która została podjęta wobec ujawnionego na tle relacji między ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, problemu, czy konieczne jest - w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego - przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji - skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej obszerne rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. Przyjęto w konsekwencji tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przyjęte w powołanej wyżej uchwale znajduje zastosowanie na tle analogicznych spraw, w których występuje problem pozycji, jaką może - w zależności od etapu załatwiania sprawy - zajmować jednostka samorządu terytorialnego: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania. W postanowieniach z dnia 22 października 2021 r. o sygn. akt I OSK 1563/21 oraz z dnia 10 listopada 2021 r. o sygn. akt I OSK 1700/21 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W postanowieniu z dnia 20 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Gd 292/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że nie można mówić o interesie prawnym, stanowiącym kluczowy element legitymacji skargowej, organu administracji pierwszej instancji do kwestionowania przed sądem administracyjnym orzeczeń organu odwoławczego. Organ administracji, powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w ogóle nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. W konsekwencji nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Podkreślić należy, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W związku z tym podkreślenia wymaga, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W niniejszej sprawie skargę w imieniu Gminy [...] złożył jej Burmistrz, który jest jednocześnie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, a to wyłącza możliwość zaskarżenia przez niego do sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez niego decyzji. Wydając akt w pierwszej instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonuje władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego i należy od niego odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz, dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Reasumując, w ocenie Sądu, Gmina [...] nie jest zatem uprawniona do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. uchylającą w pkt 1-4 decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., w sentencji postanowienia.