V SA/Wa 1812/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi L. O. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych z dnia 24 marca 2025 r. nr 2085-P/VI/2025 w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu składek członkowskich diagnosty laboratoryjnego wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz L. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

L. O. wniosła skargę na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych z 24 marca 2025 r. w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu składek członkowskich diagnosty laboratoryjnego wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że zarzuty skarżącej odnośnie trybu dochodzenia należności składek członkowskich diagnosty laboratoryjnego nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o medycynie laboratoryjnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2125, ze zm.) diagności laboratoryjni są zorganizowani na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". Samorząd jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega wyłącznie przepisom ustawy. Zgodnie z art. 67 ust. 4 ustawy o medycynie laboratoryjnej nadzór nad działalnością samorządu sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia w zakresie i formach określonych ustawą. Ustawodawca, tworząc samorząd diagnostów laboratoryjnych, zobowiązał go do wykonywania działalności w formach władczych właściwych administracji publicznej, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządu. Zadania te samorząd zawodowy, opierający swoje funkcjonowanie na art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483, ze zm.; dalej zwanej "Konstytucją RP"), wykonuje w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jak podkreślono w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2001 r., sygn. akt K 37/00 i z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08, OTK-A-2009 nr 11 poz. 162, w obecnych warunkach ustrojowych obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo. Oprócz tego do zadań samorządu diagnostów laboratoryjnych należy zapewnienie swoim członkom warunków do wykonywania ich ustawowych zadań, reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych, ich zawodowe doskonalenie i czuwanie nad należytym wykonywaniem przez nich zawodu. Samorząd diagnostów laboratoryjnych wykonuje zatem różne funkcje. Dlatego też wzajemne relacje między samorządem i członkami muszą być oceniane w powiązaniu z konkretną funkcją samorządu. Z jednej strony w ramach realizacji zadań ze sfery władztwa państwowego, przekazanych mu na mocy ustawy, samorząd zawodowy posiada kompetencje do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotu (tzw. władztwo administracyjne). Niewątpliwie odnosi się to do takich kwestii jak zawieszenie prawa wykonywania zawodu (art. 19 ust. 3 i 4), przyznanie albo odmowa przyznania prawa wykonywania zawodu (art. 69 ust. 2) i skreślenie z rejestru diagnostów (art. 74 ust. 1). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o medycynie laboratoryjnej od uchwał w sprawach, o których mowa w art. 19 ust. 3 i 4, art. 69 ust. 2 i art. 74 ust. 1, przysługuje osobie, której uchwała dotyczy, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Krajową Radę. Do uchwał tych stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące decyzji administracyjnych. Ustawodawca w odniesieniu do tej funkcji wyraźnie przewiduje kontrolę instancyjną prowadzoną w ramach samorządu diagnostów laboratoryjnych. Uchwały te podlegają również zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 20 ust. 2). Oprócz tego samorząd diagnostów laboratoryjnych może oddziaływać na swoich członków poprzez wydawanie przez jego organy aktów o charakterze wewnątrzkorporacyjnym, które dotyczą spraw korporacji bezpośrednio związanych z członkostwem, m.in. takich jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, zasad zarządzania majątkiem. W tych sprawach samorząd korzysta z samodzielności, w ramach której może podejmować dyskrecjonalne decyzje. Do postępowań korporacyjnych prowadzonych w ramach samorządów zawodowych w zakresie, w jakim nie wykonują władztwa państwowego, lecz pełnią jedynie funkcję zhierarchizowanego zrzeszenia swoich członków reprezentującego ich interesy nie stosuje się przepisów k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności uznać należy, że ustawodawca nie wprowadził prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały samorządu zawodowego, lecz tylko takiej, która została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy o medycynie laboratoryjnej nieopłacone w terminie składki członkowskie podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Aby takie składki mogły być egzekwowane we wskazanym trybie muszą być jednak spełnione warunki określone w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132, ze zm.; dalej "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 2 § 1 tej ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają m.in. (pkt 5) "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw". Przepis art. 99 ust. 2 ustawy o medycynie laboratoryjnej, spełnia wskazany wymóg. Zauważyć przy tym należy, że art. 2 § 3 u.p.e.a. stanowi, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Kolejne przepisy ustawy egzekucyjnej wprowadzają jednak dodatkowe warunki pozwalające na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 88 pkt 11 ustawy o medycynie laboratoryjnej do zakresu działania Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych należy określanie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału. Stosownie do art. 98 ust. 1 pkt 1 działalność samorządu jest finansowana m.in. ze składek członkowskich. Nieopłacone w terminie składki członkowskie podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 99 ust. 2). W świetle tych regulacji prawnych składka z tytułu członkostwa w samorządzie diagnostów laboratoryjnych nie jest ani podatkiem, ani opłatą, czy też niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Nie jest też opłatą skarbową ani żadną z opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Składka ta nie spełnia też definicji "niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym" w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, ze zm.), do których na mocy art. 67 tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby na możliwość stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do składek z tytułu członkostwa w samorządzie diagnostów laboratoryjnych. Sąd podziela w tej materii pogląd prawny i argumentację na jego poparcie, przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2024 r. sygn. akt III FSK 4781/21 w odniesieniu do składek z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej. W ocenie Sądu, wadliwe jest wnioskowanie organu, że o publicznoprawnym charakterze obowiązku opłacania składek członkowskich na rzecz samorządu diagnostów laboratoryjnych świadczy samo poddanie ich egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w związku z art. 99 ust. 2 ustawy o medycynie laboratoryjnej). Przekazanie na mocy przepisu szczególnego określonych należności pieniężnych do egzekucji administracyjnej nie przesądza bowiem o ich publicznoprawnym (administracyjnoprawnym) charakterze. W doktrynie prawa wskazuje się, że w grupie należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., mieszczą się zasadniczo należności o innym charakterze niż administracyjnoprawny, gdyż właśnie takie obowiązki wymagają "przekazania" na drogę administracyjną. Należności o charakterze administracyjnoprawnym ze swej istoty podlegają bowiem takiej egzekucji i zostały wyczerpująco określone w pozostałych punktach art. 2 § 1 u.p.e.a. Nie wymagają one "przekazywania" na drogę egzekucji pozasądowej. Wśród obowiązków przekazanych na drogę egzekucji administracyjnej znajdują się należności o charakterze zarówno publicznoprawnym, np. wynikające z orzeczeń sądów w sprawach karnych, jak i cywilnoprawnym, np. związane z odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych lub destynatariuszy zakładów administracyjnych czy też wynikające z obowiązku ponoszenia składek członkowskich związanych z funkcjonowaniem niektórych samorządów zawodowych, spółek wodnych. Jako konkretny przykład takich należności wskazuje się nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w samorządzie lekarskim (zob. D. Kijowski, Komentarz do art. 2 u.p.e.a. [w:] D. R. Kijowski [w:] E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 2, LEX/el.). Nie ma też uzasadnionych podstaw, aby do należności z tytułu składki członkowskiej w samorządzie diagnostów laboratoryjnych stosować art. 3 § 1 u.p.e.a. – w części dotyczącej egzekwowania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa – w drodze analogii. W literaturze prezentowany jest pogląd o możliwości stosowania analogii, jako metodzie zamykania luk w prawie. Zwraca się jednak uwagę na konieczność spełnienia pewnych warunków, pozwalających na wykorzystanie tej metody oraz algorytm postępowania przy jej stosowaniu. Istota wnioskowania "per analogiam" opiera się na zasadzie: "fakty podobne do siebie powinny pociągać za sobą te same (względnie podobne) konsekwencje. W procesie wnioskowania "per analogiam" należy wskazać istnienie dwóch kategorii sytuacji faktycznych, z których jedna podlega reglamentacji prawnej, druga zaś jest prawnie indyferentna. Obie musza jednak charakteryzować się istotnym podobieństwem, tj. tak daleko idącym, że podobieństwo to uzasadnia zastosowania analogii, a więc podobnego potraktowania (zob. szerzej: B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 119 i nast.). Charakter składki z tytułu członkostwa w samorządzie diagnostów laboratoryjnych nie uzasadnia zastosowania do niej art. 3 § 1 u.p.e.a. – w części dotyczącej egzekwowania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa – w drodze analogii. Składka ta, podobnie jak składki z tytułu członkostwa w samorządach zawodowych adwokatów i radców prawnych, nie ma charakteru publicznoprawnego. Jej opłacanie przez członka samorządu diagnostów laboratoryjnych nie jest obowiązkiem wobec państwa, lecz wobec samorządu zawodowego. Stąd w orzecznictwie wskazuje się, że stosunek, jaki wiąże się z wykonywaniem tego obowiązku, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności, jest stosunkiem cywilnoprawnym (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 lipca 1976 r. sygn. akt I CZ 39/76; uchwały Sądu Najwyższego z 23 października 1986 r. sygn. akt III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r. sygn. akt III PZP 42/87, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1209/19). Dlatego też spór dotyczący istnienia należności z tytułu składki członkowskiej w samorządzie diagnostów laboratoryjnych lub jej wysokości, należy do sfery prawa cywilnego, a nie prawa publicznego. Podlega on kognicji sądów powszechnych. Żaden organ administracyjny nie został upoważniony do rozstrzygania takiego sporu (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 676/11; powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.gov.pl). W nawiązaniu do wcześniejszych rozważań, możliwości wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w tego typu sprawach należy upatrywać w treści art. 4 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, "do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią". Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w komentarzu do art. 4 u.p.e.a. (D. R. Kijowski [w:] E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 4, LEX 2015), w którym stwierdzono (pkt 4.1.), że egzekucja administracyjna prowadzona jest na podstawie innych orzeczeń niż określone w art. 3 – w przypadkach i zakresie określonych w ustawach szczególnych – wobec tych obowiązków, które podlegają ustaleniu lub stwierdzeniu w orzeczeniach sądów lub innych organów powołanych ustawą. Przykładowo są to orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacenia w terminie składek członkowskich i kosztów postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej: aptekarzy (art. 66 ustawy o izbach aptekarskich), lekarzy (art. 116 ustawy o izbach lekarskich). W ocenie Sądu, nietrafne jest stanowisko organu w odpowiedzi na skargę, że w odniesieniu do uchwał w sprawie określenia wysokości zaległości z tytułu składek członkowskich diagnosty laboratoryjnego, z uwagi na treść art. 18 u.p.e.a., zastosowanie ma administracyjno-prawny tryb postępowania. Należy zauważyć, że ze stwierdzenia zawartego w art. 15 § 1 u.p.e.a, iż pisemne upomnienie wierzyciela skierowane do zobowiązanego zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, wynika wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Skoro zatem takie czynności wierzyciela, jak doręczenie zobowiązanemu upomnienia, nie są dokonywane w postępowaniu egzekucyjnym, to konieczne stało się wskazanie w art. 18 pkt 1 u.p.e.a., że do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niesporne jest w świetle powyższego, że ustawodawca sytuuje upomnienie, którego doręczenie, o ile jest wymagane, wywołuje doniosły skutek prawny, ponieważ jest warunkiem dopuszczalności prowadzenia egzekucji, jako czynność zewnętrzną wobec postępowania egzekucyjnego. Reasumując, należy wskazać, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają, co już wskazano wyżej, tylko te uchwały samorządu diagnostów laboratoryjnych ingerujące – w ramach ustawowo przyznanej dyskrecjonalności – w sferę konstytucyjnych praw i wolności swoich członków. Inne akty wydane w ramach wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań ściśle wewnętrznych, korporacyjnych nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę odrzucić, mając na względzie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – w punkcie 1 sentencji. Stosownie zaś do treści przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W myśl § 2 cyt. przepisu postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Mając to ma uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, jak w punkcie 2 sentencji.