V SA/Wa 1682/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Asesor WSA - Marcin Maszczyński (spr.), Protokolant specjalista - Mariusz Dzierzęcki, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi P.W. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 czerwca 2023 r. nr OR15-84020-OR1500018/22 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone informacją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "organ") z dnia 13 czerwca 2023 r. nr OR15-84020-OR1500018/22 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: P. W. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") wystąpił w dniu 17 listopada 2022 r. z wnioskiem o objęcie wsparciem w ramach inwestycji koordynowanych przez MRiRW finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), w ramach inwestycji A1.4.1. "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" objętej Krajowym Planem Odbudowy i Zwiększania Odporności. Pismem z dnia 25 maja 2023 r. Agencja poinformowała skarżącego, że przedstawione we wniosku przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898, dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). Organ wskazał, iż zgodnie z tym przepisem wsparcie może być udzielone osobie fizycznej prowadzącej lub rozpoczynającej prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, jeżeli jest: "rolnikiem lub małżonkiem rolnika, prowadzącym lub rozpoczynającym prowadzenie działalności w ramach rolniczego handlu detalicznego w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 29b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia". Zdaniem organu, skarżący nie może otrzymać wsparcia, gdyż w opisie przedsięwzięcia we wniosku o wsparcie wskazał, że "celem przedsięwzięcia jest zwiększenie wydajności zakładu umożliwiając przetworzenie i wprowadzenie do obrotu większej ilości pieczarek w ramach istniejącej jednostki gospodarczej". Agencja podniosła, iż zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia wykonawczego maksymalna ilość "przetwory z grzybów" zbywana rocznie w ramach rolniczego handlu detalicznego do zakładów prowadzących handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego wynosi 200 kg na rok, co potwierdza ograniczenia wynikające z ograniczeń z małej skali produkcji. Organ również zauważył, iż wskazany przez wnioskodawcę [...] S.A. jako jeden z odbiorców produkcji nie spełnia kryteriów zbywaniu żywności zakładom prowadzącym handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego ponieważ [...] prowadzi dystrybucję hurtową we wszystkich województwach w kraju. Dodatkowo, w ocenie organu, zatrudnianie pracowników (wskazano 116 pracowników) w zakładzie wnioskodawcy wyklucza danego przedsięwzięcie ze wsparcia w ramach RHD (rolniczego handlu detalicznego), zwłaszcza w kontekście art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników, zgodnie z którym "przetwarzanie produktów roślinnych i zwierzęcych i ich sprzedaż nie odbywa się przy zatrudnieniu osób na podstawie umów o pracę, umów zlecenia, umów o dzieło oraz innych umów o podobnym charakterze, z wyłączeniem uboju zwierząt rzeźnych i obróbki poubojowej tych zwierząt, w tym również rozbioru, podziału i klasyfikacji mięsa, przemiału zbóż, wytłoczenia oleju lub soku oraz sprzedaży podczas wystaw, festynów, targów przez rolnika prowadzącego działalność w ramach rolniczego handlu detalicznego". Pismem z dnia 2 czerwca 2023 r., zgodnie z zawartym pouczeniem, skarżący wystąpił do Prezesa Agencji z wnioskiem o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Zaskarżonym pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. Agencja poinformowała skarżącego, że podtrzymuje stanowisko wskazane w piśmie z dnia 25 maja 2023 r. i odmawia objęcia przedsięwzięcia wsparciem. W uzasadnieniu organ ponowił argumentację, że skarżący nie spełnia warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego (jak również § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego ) oraz z uwagi na niespełnienie minimalnego kryterium wyboru przedsięwzięć określonego w § 4 ust. 1 pkt. 3 regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności (kryterium nr 2 "Zgodność z planem rozwojowym"). Zgodnie z pouczeniem, iż skargę na informację Agencji zawartą w piśmie z dnia 13 czerwca 2023 r. można złożyć do "wojewódzkiego sądu administracyjnego" wnioskodawca pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł "zastrzeżenia do nieuznania przez Agencję zasadności wskazania rodzaju podmiotu ubiegającego się o pomoc w pierwotnej wersji wniosku jako rolnika prowadzącego sprzedaż z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego", podnosząc iż warunki wsparcia nie określają, że prowadzenie sprzedaży dla konsumenta końcowego musi być wyłączną formą aktywności gospodarstwa. Zdaniem skarżącego prowadzenie sprzedaży dla pozostałych grup odbiorców nie oznacza, że wnioskodawca nie sprzedaje swoich produktów konsumentowi finalnemu, wśród których można wymienić lokalne sklepy i zakłady gastronomiczne, jak zostało wykazane we wniosku o udzielenie pomocy. Jednocześnie przedstawił odmienną od organu interpretację przepisów art. 3 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 24, 138 i 1570), zgodnie z którą dostawy bezpośrednie mieszczą się pośród innych dopuszczonych form wprowadzania produktów rolnych do obrotu. Skarżący podniósł również, iż zaskarżona informacja nie odwołuje się do kryteriów wyboru przedsięwzięcia określonych w Regulaminie oraz nie wskazuje wyników oceny kryteriów wymienionych w Regulaminie. Zauważył przy tym, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie Agencji z dnia 25 maja 2023 r., wniósł wniosek o ponowną ocenę wniosku do Prezesa ARiMR, jednakże wniosek został rozpatrzony przez Wielkopolski Oddział Regionalny ARiMR, który wydał decyzję odmowną, a zatem sprawa nie została rozpatrzona przez wskazany w pouczeniu organ wyższego stopnia. W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt: III SA/Po 437/23, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów niż w niej wskazano. W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2023 r. poz. 225, dalej: "u.z.p.p.r."). Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7). W zakresie Inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A1.4.1) – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 10 rozporządzenia wykonawczego), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), tj. Regulaminem Wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, Inwestycja: A 1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu, wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, określonych dla naboru wniosków nr 1.4.1.Kpo_3/22/01, dalej: "Regulamin". W końcu należy wskazać, że zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."). Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 6 i § 5 ust. 11 Regulaminu. Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy, pismo Agencji z dnia 25 maja 2023 r. informujące skarżącego, że zgłoszone przez niego przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez B. W. Ta sama pracownica Agencji podpisała również zaskarżoną informację z dnia 13 czerwca 2023 r. o ponownej ocenie przedsięwzięcia. W tej sytuacji Sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 6 Regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."). Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt: I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651; dalej: "O.p.") ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 O.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 O.p. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 O.p. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 O.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 6 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a. Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt: I GSK 253/05; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt: II FSK 1357/10; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując Sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt: II GSK 2200/18). Trzeba również podkreślić, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należało, że nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, przy czym winna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczenie się jedynie do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Z tego samego względu, odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów jest w obecnym stanie sprawy przedwczesne, a dodatkowo nie można przecież wykluczyć, że ponowna ocena przedsięwzięcia okaże się dla skarżącego pozytywna. Wskazać można na marginesie jedynie, że pouczenie o możliwości zaskarżenia informacji z dnia 25 maja 2023 r. nie odpowiada prawu (jest niezgodne z przepisem art. 14lze ust. 2 u.z.p.p.r.), a pouczenie o możliwości zaskarżenia informacji z dnia 13 czerwca 2023 r. jest niepełne i powinno wskazywać właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 14lzf ust. 2 i 3 u.z.p.p.r.). Dlatego też skarżący, który zgodnie z pouczeniem wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Agencji a skargę administracyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie może z tego powodu ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Sąd nie orzekał natomiast o kosztach postępowania z uwagi na to, że zarówno skarżący, jak i reprezentujący go na rozprawie profesjonalny pełnomocnik, nie wnieśli o zasądzenie kosztów procesu i kosztów zastępstwa procesowego.