V SA/Wa 158/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 9 listopada 2021 r. nr POD.503.242.2021.KWO.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Z. w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi organizacji pracodawców [...] (dalej: "[...] ", "skarżący" lub "strona") jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" lub "organ odwoławczy lub II instancji") z dnia 9 listopada 2022 r. nr POD.503.242.2021.KWO.1 utrzymujące w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "ŚWIF" lub "organ I instancji") z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak A.8520.4.15/2021 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia 3 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych w województwie łódzkim. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 10 czerwca 2012 r., [...] zwrócił się do ŚWIF o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia 3 zezwoleń na prowadzenie trzech aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego prowadzonych pod nazwą "[...] ", położonych w: - [...] przy ul. [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 6 grudnia 2001 r.; - [...] przy [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r.; - [...] przy ul. [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r., oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. We wniosku [...] wskazał, że Szósta Apteka "[...] " Sp. z o.o., wpisana do KRS pod nr [...] prowadzi 7 aktywnych aptek ogólnodostępnych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a 100% udziałów w niej posiada [...] , który jest jedynym członkiem zarządu i właścicielem 100% udziałów w spółce [...] sp. z o.o. (KRS: [...] ), która posiada 6 aktywnych aptek ogólnodostępnych (wszystkie na terenie woj. Łódzkiego). Nadto wskazano, że [...] Sp. z o.o. (KRS: [...] ) jest właścicielem 100% udziałów w [...] Sp. z o.o. (KRS: [...] ), która prowadzi 9 aktywnych aptek pod nazwą: "[...] " lub "[...] ", z czego 3 na terenie województwa śląskiego, 4 w województwie małopolskim i 2 w województwie podkarpackim. Od 28 sierpnia 2020 r. jedynym członkiem zarządu spółki [...] Sp. z o.o. jest [...] , który od 28 lipca 2020 r. jest jedynym członkiem zarządu [...] Sp. z o.o. Najpóźniej 28 sierpnia 2020 r. Szósta Apteka "[...] " Sp. z o.o. nabyła 100% udziałów w spółce [...] sp. z o.o., a najpóźniej 13 września 2019 r. [...] sp. z o.o. prowadząca 9 aptek, nabyła 100% udziałów w spółce [...] sp. z o.o. KRS: [...] ), która jest komplementariuszem spółki [...] sp. z o.o. sp. k. (KRS: [...] ), która prowadzi 1 aptekę ogólnodostępną. W ocenie skarżącego istnieją dwie grupy kapitałowe, a latem 2020 r. doszło do ich koncentracji. Skarżący wskazał, że w świetle powyższego doszło do naruszenia przepisu art. 99 ust. 3a pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej: "u.p.f."), co w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. musi skutkować cofnięciem zezwoleń na trzy ww. apteki. Skarżący wniosek swój oparł na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") i uzasadnił celami statutowymi oraz interesem społecznym. Przywołał treść § 6 pkt 1 i 3 oraz § 8 pkt 2 statutu, z których wynika, że: celem [...] jest reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec m.in. organów władzy i organów rządowych oraz podejmowanie działań na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich statutu; cele [...] realizowane są poprzez występowanie do organów władzy publicznej, samorządów zawodów medycznych i organizacji farmaceutycznych w sprawach dotyczących pracodawców aptekarskich. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak A.8520.4.15/2021 ŚWIF odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zezwoleń na prowadzenie trzech aptek ogólnodostępnych trzech aptek ogólnodostępnych pod nazwą: "[...] ", położonych w: [...] przy ul. [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 6 grudnia 2001 r.; [...] przy [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r.; [...] przy ul. [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r Organ wyjaśnił, że żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione musi być celami statutowymi organizacji pracodawców oraz przemawiać ma za tym interes społeczny. Warunki te muszą być spełnione łącznie. W sprawie zdaniem organu I instancji w uzasadnieniu wniosku nie wskazano wprost, w jaki sposób z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia [...] Sp. z o.o. zezwoleń na prowadzenie 3 aptek ogólnodostępnych na terenie województwa śląskiego przemawia interes społeczny. Zdaniem ŚWIF wniosek o wszczęcie postępowania z pewnością może służyć realizacji partykularnego interesu pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku, ponieważ ewentualne cofnięcie zezwoleń na prowadzenie ww. aptek zmniejszyłoby liczbę aptek funkcjonujących w województwie śląskim, zwiększając przy tym dochody innych aptek, które odnotują z tego tytułu zwiększenie liczby obsługiwanych pacjentów. Okoliczności podane uzasadnieniu wniosku dotyczą głównie koncentracji przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne i powiązań kapitałowych. We wniosku nie wskazano na istnienie okoliczności świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych znajdujących się w aptekach. Skarżący pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 § 1 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez: 1. błędne przyjęcie, jakoby w treści uzasadnienia wniosku skarżący nie wskazał konkretnie, co jest interesem społecznym przemawiającym za żądanym wszczęciem postępowania a argumentacja skarżącego - rzekomo - w zdecydowanej części opiera się na przywołaniu lub sparafrazowaniu tez z orzecznictwa, w wyniku czego uzasadnienie jest bardzo ogólne, pomimo że: a) na str. 15-17 uzasadnienia wniosku [...] powołano dokument urzędowy i na jego podstawie przedstawiono obszerne, szczegółowe, rzeczowe i konkretne informacje wskazujące na czym polega interes społeczny we wszczęciu wnioskowanego postępowania; b) organ pomijając ww. dokument i ww. informacje, nie rozważył ich; 2. błędne przyjęcie, że cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych skutkujące ich zamknięciem co do zasady nie leży w interesie społecznym, ponieważ zmniejszenie liczby aptek utrudnia dostęp ludności do leków, co ma szczególne znaczenie w okresie epidemii, a ponadto, że we wniosku [...] nie wskazano na okoliczności świadczące o nieprawidłowym prowadzeniu aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, pomimo że: a) z dokumentu urzędowego powołanego na str. 15-17 uzasadnienia wniosku [...] i wynikających z niego informacji wynika, że wszczęcie wnioskowanego postępowania, w tym ewentualnie cofnięcie zezwoleń na prowadzenie aptek, jako cofnięcie zezwoleń, które są wykonywane z naruszeniem przepisów antykoncentracyjnych ustawy - Prawo farmaceutyczne, przyczynią się m.in. do zmniejszenia cen produktów leczniczych i wyrobów medycznych; zwiększenia ich dostępności i różnorodności w postaci produktów alternatywnych lub zamiennych; wymuszenia większej dbałości o dobro konsumentów korzystających z aptek oraz stymulowania do działań projakościowych i proinnowacyjnych; b) także w orzecznictwie NSA oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości - przywołanym obszernie w uzasadnieniu zarzutu - dostrzeżono, że uchwalanie i stosowanie przepisów antykoncentracyjnych leży w interesie społecznym; c) istnienie interesu społecznego we wszczęciu analogicznego postępowania w bardzo podobnych sprawach (dot. cofnięcia zezwoleń w zw. z naruszeniem przepisów antykoncentracyjnych art. 99 ust. 3 u.p.f.) zostało potwierdzone przez organ I instancji w postępowaniu WIF 8522.1.8.2018 oraz przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w szeregu postanowień wskazanych w uzasadnieniu niniejszego zarzutu; d) żaden przepis nie utożsamia interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. z zagrożeniem bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzi; brak też jest takiego orzecznictwa sądowego. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego GIF zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie ŚWIF z dnia 16 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił stanowiska ŚWIF w zakresie braku związku celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem sprawy administracyjnej. W jego ocenie omawiana przesłanka ziściła się w sprawie, gdyż postępowanie o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada merytoryczny związek ze wskazanym celem [...] , dotyczącym reprezentowania interesów pracodawców, zrzeszonych w związku pracodawców aptekarskich, co jest realizowane, poprzez występowanie do organów władzy publicznej w sprawach dotyczących pracodawców aptekarskich. Natomiast GIF stanął na stanowisku, że strona nie wykazała wystarczająco zaistnienia przesłanki "interesu publicznego". Skarżący bowiem nie wskazał w sposób jednoznaczny i konkretny co jest interesem społecznym uzasadniającym udział [...] w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym objętym przedmiotowym wnioskiem. Odnosząc się do załączonej opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., na którą powołuje się strona w celu wykazania interesu społecznego organ odwoławczy stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do wykazania istnienia tego interesu. Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien zostać starannie uzasadniony przez żądającego wszczęcia postępowania w sprawie osoby trzeciej, zwłaszcza, iż interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej. Tak jest w niniejszej sprawie, gdzie [...] domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zezwoleń na prowadzenie trzech aptek na terytorium województwa śląskiego, który też jest pracodawcą aptekarskim. Podejmując więc działania w imieniu swoich członków podważa zarazem podstawy funkcjonowania innych podmiotów, działających na tym samym rynku. Przy czym analogiczne wnioski, dotyczące kilkudziesięciu innych aptek zostały złożone przez [...] , o czym GIF ma wiedzę z urzędu. Zdaniem GIF, w interesie społecznym znajduje się pewność uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorców. Zwłaszcza, że art. 10 ustawy - Prawo przedsiębiorców wskazuje, iż organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Jeżeli natomiast przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Wskazywane przez skarżącego okoliczności związane z istnieniem powiązań kapitałowych stanowiących zdaniem pełnomocnika [...] naruszenie przepisów antykoncentracyjnych stanowią jedynie wyraz subiektywnej opinii Wnioskodawcy uzasadniających cofnięcie spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zezwoleń na prowadzenie trzech aptek. W ocenie GIF, złożony wniosek, stanowi przykład rozumienia interesu społecznego, jako zinstytucjonalizowanej formy popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Zdaniem organu II instancji wniosek [...] jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym. Przy czym działalność farmaceutyczna, z uwagi na konieczność realizowania dobra pacjenta, powinna być ustabilizowana i pewna prawnie. Wniosek strony w istocie nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw. Pismem z 8 grudnia 2022 r. strona złożyła skargę i wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez: 1. przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania, pomimo, że: a) w dotychczasowej praktyce (szczegółowe przytoczenie w uzasadnieniu zarzutu) rozstrzygania takich samych i podobnych spraw GIF prezentował od wielu lat konsekwentnie dokładnie przeciwne a zbieżne ze skarżącym stanowisko, w tym także w marcu 2021 r., gdy szefem GIF była już obecny Główny Inspektor Farmaceutyczny - [...] – co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu niniejszego zarzutu, wskutek czego organ naruszył obowiązek równego traktowania podmiotów; 2. uzasadnienie ww. tezy (o nieistnieniu interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania) oceną, iż: 1) istnienia interesu społecznego nie dowodzi treść opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., pomimo że dokument (urzędowy) ten wskazuje i dowodzi, jakie konkretne interesy społeczne postanowił chronić ustawodawca uchwalając art. 99 ust 3a u.f.p. będący podstawą wnioskowanego postępowania administracyjnego; 2) samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub ich utożsamianie z interesem społecznym nie jest wystarczające a wymagane jest skonkretyzowanie interesu społecznego w odniesieniu do indywidualnej sprawy, pomimo że skarżący w uzasadnieniu wniosku (1) nie poprzestał na przytoczeniu celów statutowych, ale skonkretyzował również interes społeczny w odniesieniu do indywidualnej sprawy na str. 15 wniosku, (2) przywołał orzecznictwo NSA wskazujące na istnienie interesu społecznego w przestrzeganiu przepisów antykoncentracyjnych, (3) wskazał na orzecznictwo organu II instancji w analogicznych sprawach uznające istnienie interesu społecznego skarżącego; 3) "nie wystarczą ogólnikowe sformułowania działania w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę zdrowia, czy życia ludzi" a wnioskodawca uzasadniał interes społeczny w sposób bardzo ogólnikowy, sprowadzający się de facto do zacytowania ww. opinii z 9 stycznia 2017 r, pomimo że: (1) wniosek skarżącego nie używa ogólnikowych sformułowań, a wskazuje precyzyjnie, rzeczowo i konkretnie, iż "realizacja ustawowych zakazów i nakazów ustanowionych przez ustawodawcę celem ukształtowania rynku usług farmaceutycznych w sposób określony przez ustawodawcę, leży w najściślej pojmowanym interesie społecznym: polegającym na zwiększeniu dostępności aptek, zwiększeniu konkurencyjności, zwiększeniu dostępności leków w aptekach, zmniejszeniu ich cen"; (2) opinia Biura Analiz Sejmowych została przytoczona nie tylko jako obszerny i szczegółowy wywód wskazujący konkretne interesy społeczne chronione przez przepis, który jest podstawą wnioskowanego postępowania, ale także jako dowód tych okoliczności; 4) w interesie społecznym leży pewność uzyskanych przez uprawnień przedsiębiorców, a niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego organ ma obowiązek rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy, pomimo że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co od stanu faktycznego, a przedmiotem sporu jest wyłącznie wykładnia i zastosowanie art. 99 ust. 3a u.p.f.; 5) przeciwko istnieniu interesu społecznego przemawia nakaz działania w zaufaniu do przedsiębiorcy z założeniem, że działa on zgodnie z prawem - wynikający z art. 10 Prawa przedsiębiorców, pomimo że przedmiotem sprawy jest podejrzenie, że przedsiębiorca nie działa zgodnie z prawem, które jest uzasadnione, ponieważ jest zgodne z dotychczasowym stanowiskiem organu II instancji oraz częścią orzeczeń sądów administracyjnych; 6) art. 10 Prawa przedsiębiorców uzasadnia brak interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że art. 9 Prawa przedsiębiorców nakłada na przedsiębiorcę obowiązek wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, poszanowania słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nabywanie udziałów w spółkach prowadzących apteki przez grupy kapitałowe skutkujące naruszeniem art. 99 ust. 3 u.f.p. stanowi działanie w celu obejścia prawa; 7) okoliczności faktyczne wskazane we wniosku stanowią okoliczności uzasadniające cofnięcie spółkom - członkom grupy kapitałowej [...] S.A. zezwoleń na prowadzenie aptek jedynie w subiektywnej opinii skarżącego, a wskazany przez stronę art. 99 ust. 3 u.f.p. jako naruszony przez przedsiębiorców przepis nie ma zastosowania do udzielonych zezwoleń, pomimo że (1) stanowi to sprzeczne z k.p.a. rozstrzygnięcie materialnoprawne sprawy bez wydania decyzji, a nawet bez wszczęcia postępowania; (2) jest to stanowisko sprzeczne z utrwaloną wieloletnią praktyką stosowania art. 99 ust. 3 i ust. 3a przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego; 8) we wniosku nie wskazano okoliczności nieprawidłowego prowadzenia aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, pomimo że (1) interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. nie ogranicza interesu społecznego wyłącznie do bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi; (2) zarówno z opinii Biura Analiz Sejmowych powołanej we wniosku, jak i z pracy naukowej przywołanej we wniosku dowodowym niniejszej skargi w pkt III petitum wynika, że organizacja i metodyka funkcjonowania sieci aptecznych m.in., że farmaceuci zatrudnieni w aptekach grup kapitałowych często formułują zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność (tj. środków przeciwwirusowych) i są potencjalnie niepotrzebne, a przyczyny tej sytuacji to brak przeszkolenia, brak czasu na ocenę pacjenta, brak znajomości dowodów oraz zachęty marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej; 9) wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej, pomimo że (1) w świetle orzecznictwa NSA, nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.; (2) organ II instancji błędnie utożsamia interes przedsiębiorcy, co do którego zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych z interesem społecznym -sprzeczność interesów organizacji społecznej z interesami strony nie musi oznaczać per se sprzeczności interesów organizacji z celami postępowania; możliwa jest zbieżność celów administracji publicznej, interesu społecznego i organizacji społecznej (egzekwowanie przepisów antykoncentracyjnych mających na celu prawidłowy rozwój rynku usług farmaceutycznych); 10) ilość złożonych przez skarżącego wniosków o wszczęcie postępowania znana organowi II instancji z urzędu świadczy o tym, iż wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej i wyklucza istnienie interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że ilość wniosków jest wyłącznie wynikiem ilości spółek wykorzystywanych przez sieci apteczne do obchodzenia przepisów antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego i faktu, że każda ze spółek należących do grupy kapitałowej sprowadzi apteki w kilku województwach; 11) uwzględnienie wniosku spowodowałoby zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych i przełoży się na stopień ochrony zdrowia publicznego i konsumentów, pomimo że zakłócenie obchodzenia obowiązujących przepisów antykoncentracyjnych przez sieci apteczne w dłuższej perspektywie czasu doprowadzi do trwałego i znacznie dalej idącego zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych opisanego w ww. opinii oraz pogorszenia się stopnia ochrony zdrowia publicznego, czego dowodzi wniosek dowodowy z pkt III pkt 2 petitum niniejszej skargi; 12) wniosek skarżącego nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw, pomimo że stoi to oczywistej sprzeczności z treścią wniosku, który wskazuje konkretnego przedsiębiorcę; Strona również wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) postanowienia WSA w Warszawie z 12 października 2021 r. V SA/Wa 2950/21 - na okoliczność potwierdzenia przez sąd, że [...] posiada interes prawny w udziale w postępowaniach dot. zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych na rzecz innych podmiotów; 2) wydruku artykułu ze strony internetowej https://[...] / - na okoliczność tego, że z badań naukowych wynika, że w aptekach prowadzonych przez grupy kapitałowe dawano pacjentom zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność i są potencjalnie niepotrzebne, z powodu braku przeszkolenia, braku czasu na ocenę pacjenta, braku znajomości dowodów oraz zachęt marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej (tj. realizacji planów sprzedażowych i docelowych premii sprzedażowe), tj. na okoliczność zagrożenia dla zdrowia obywateli wynikającego z niezgodnej z prawem koncentracji aptek na rynku polskim i istnienia interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania; W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają prawo Na wstępie należy wskazać, że sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu. Dlatego też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 9 listopada 2022 r. nr POD.503.242.2021.KWO.1 utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak A.8520.4.15/2021 o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zezwoleń na prowadzenie trzech aptek ogólnodostępnych trzech aptek ogólnodostępnych pod nazwą: "[...] ", położonych w: [...] przy ul. [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 6 grudnia 2001 r.; [...] przy [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r.; [...] przy ul. [...] , prowadzonej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r. Ostatecznie zdaniem organu odwoławczego strona z trzech przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej (wszczęcie postępowania i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału) w postępowaniu spełnia dwie przesłanki, tj. postępowanie dotyczy osoby trzeciej i udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Natomiast, w ocenie organu, strona nie wykazała, spełnienia trzeciej przesłanki warunkującej udział, tj. interesu społecznego. Przeciwnego zdania jest skarżąca i wskazuje, że spełnia wszystkie trzy przesłanki, które to wykazała składając wniosek. Ponadto strona powołuje się na fakt, że była ona do tej pory dopuszczana do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym i sądowoadninistracyjnym. Organy natomiast z nieznanych jej powodów obecnie zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko i zaczęły odmawiać stronie udziału w postępowaniu. Rozpoznając powyższy spór Sąd rację przyznaje organizacji pracodawców i wskazuje, że organ odmawiając udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania; 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z definicją zamieszczonymi w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W sprawie strona jest organizacją pracodawców, a więc organizacją mieszczącą się w pojęciu organizacji społecznej. Prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łączne: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3 udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie. Innymi słowy niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W sprawie w związku z tym co zostało już wyjaśnione wyżej obecnie nie budzi wątpliwości żadnej ze stron, że skarżący spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do spełnienia przez stronę przesłanki trzeciej, tj. przesłanki istnienia interesu społecznego w udziale strony w postępowaniu administracyjnym. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki. Zgodnie natomiast z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w § 2 art. 8 k.p.a. ustawodawca wprost wskazać, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Strona skarżąca w skardze wykazała, że organy odstąpiły bez uzasadnianej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organizacja społeczna przytoczyła szereg spraw, w których organ na podstawie takich samych argumentów dopuszczał stronę do udziału w postępowaniu. Co więcej sądowi z urzędu jest wiadomym, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wiosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał skarżącą do udziału w postępowaniu. Tylko z systemu komputerowego znajdującego się w sądzie wynika, że [...] w W. jest uczestnikiem postępowania w 54 sprawach, z czego w 31 sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych (umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – postępowanie umorzono z przyczyn merytorycznych, gdyż stwierdzono, że kwestia ta badana może być jedynie przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie apteki). Skarżąca w skardze przytoczyła fragmenty uzasadnienia GIF wskazujące na zasadność wniosku strony o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Argumentami o świadczeniu interesu społecznego były m.in.: prowadzenie postępowania w zakresie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez grupę kapitałową prowadzącą ponad 1 % aptek ogólnodostępnych w określonym województwie (interes społeczny przejawiał się w realnym doprowadzeniu rynku do stanu zgodnego z art. 99 ust 3 pkt 2 i 3 u.p.f.); argumenty z opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazujące, że ustawodawca wyjaśnił, iż struktura rynku aptek ogólnodostępnych ulegnie poprawie na bardziej gospodarczo i społecznie efektywną (wydajną) oraz bardziej sprzyjającą dbałości o dobro indywidualnych użytkowników aptek ze strony podmiotów prowadzących te apteki. Obecnie natomiast wskazane powyżej argumenty nie stanowiły dla organów wystarczającej podstawy dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu. Jednakże organy w wydanych rozstrzygnięciach w żaden sposób nie wyjaśniły powodów dla, których odstępują od utartej praktyki (od ww. argumentów wcześniej stanowiących podstawę dopuszczenia). Dlatego też w ocenie Sądu naruszyły art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem także Sądu skarżący wykazał zaistnienie interesu społecznego w dopuszczaniu jej do udziału w postępowaniu. Skoro celami strony są zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich, a także skarżąca powoływała się, m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to trzeba wskazać, że powyższe wpisuje się w zakres tego postępowania. W sprawie także trudno jest stwierdzić, co uczynił organ II instancji, że strona działa w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. Przeciwnie w ocenie Sądu skarżący nie reprezentuje wyłącznie swoich partykularnych interesów, ale interes społeczny, zapewnienia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa. W ocenie sądu dopuszczenie skarżącej do postępowania przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. Zauważenia także wymaga, co nie jest kwestionowane, że postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności może mieć charakter wychowawczy dotyczący innych podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku (w wypadku stwierdzenia podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) albo też przyczyni się do utrwalenia określonej praktyki stosowania przepisów. Obie te sytuacje powinny spowodować jak najszerszą dostępność podmiotów do udziału w tego rodzaju postępowaniach, w celu rozważenia zarówno przez organy, jaki i następnie sądy wszystkich stanowisk, często ze sobą sprzecznych. Ograniczenie udziału w postępowaniu natomiast będzie powodowało, że tylko część argumentów będzie zaprezentowana, co nie będzie służyło kontroli konkretnego rozstrzygnięcia. W tym miejscu Sąd zauważa, że nie podziela zapatrywania organu jakoby za interesem społecznym winny przemawiać jedynie argumenty świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu apteki, które zagrażałby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptece. Jest to zbyt zawężająca wykładania pojęcia "interes społeczny". Zdaniem sądu w interesie społeczny jest również przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu organy zarówno naruszyły art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie natomiast nie było potrzeby rozważać pozostałych zarzutów skargi, gdyż tylko uwzględnienie tych dwóch zarzutów prowadzi do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się nieprawidłowe. Sąd natomiast nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodów w postaci opracowania i orzeczeń sądów administracyjnych. Zasadnie organ wyjaśnił, w odpowiedzi na skargę, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W sprawie skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodów z orzeczeń sądowych, a więc dowodu na interpretację prawa. Tym samym skoro z założenia sąd ma znać prawo, to nie ma potrzeby przeprowadzać dowodu w tym zakresie. Natomiast dowód w postaci artykułu prasowego nie stanowi dowodu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż w żaden sposób nie dotyczy tego konkretnego postępowania. Artykuł ten zwraca jedynie uwagę na określony problem, który w sprawie nie został w żaden sposób podniesiony we wniosku o wszczęcie postępowania i na zaistnienie, którego to problemu nie przytoczono, w tej sprawie jakiegokolwiek dowodu. W związku z powyższym skargę należało uwzględnić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.