V SA/Wa 1484/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , Protokolant sek. sądowy Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi G. w W. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 czerwca 2023 r. nr informacji DOPI-84000-OR0700271/22 w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone informacją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "Agencją") z 28 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: G[...] sp. z o.o. z W. P. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła w dniu 18 listopada 2022 r. z wnioskiem o objęcie wsparciem w ramach inwestycji koordynowanych przez MRiRW finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), w ramach Inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A1.4.1.), Działania 1. Wsparcie mikro, małych i średnich przedsiębiorstw na wykonywanie działalności w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury. Pismem z 6 czerwca 2023 r. Agencja poinformowała Skarżącą, że przedstawione we wniosku przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunku określonego w § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw na wykonywanie działalności w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporność (Dz. U. z 2022 r. poz. 1819; dalej: "rozporządzenie"). Zdaniem organu, Skarżąca pomimo wezwania nie dokonała uzupełnienia o wymagane dokumenty tj.: 1) nie dostarczył dwóch wycen/ofert dla pozycji dotyczącej działań promocyjnych. W ramach uzupełnienia przedstawiono jedną ofertę firmy [...] (o sumarycznej wartości 44.000 zł), natomiast w Tabeli 6 biznesplanu dla ww. pozycji podano w kolumnie 4: "działania promocyjne - konferencja", w kolumnie 5 "Oferty handlowe: B. i..." oraz w kolumnie 6 podano cenę [...] zł. Podmiot wnioskujący nie przedstawił również żadnego wyjaśnienia/uzasadnienia dla braku przedstawienia drugiej oferty; 2) nie dostarczył dwóch wycen/ofert dla pozycji dotyczącej zadania "Wymiana bram - drzwi". W ramach uzupełnienia przedstawiono jedną ofertę firmy J., z wyceną tej części dostawy na 43.500 zł/netto. W Tabeli 6 biznesplanu dla ww. pozycji podano w kolumnie 5 "Oferty handlowe: D. S.i J." oraz w kolumnie 6 podano cenę [...] zł. Podmiot wnioskujący nie dostarczył oferty D. S.. Dodatkowo wpisano wartość zadania wyższą niż wynikającą z oferty J., tj.: [...] zł. Wobec powyższego i w związku ze stwierdzeniem nieprzedstawienia, mimo wezwania, wymaganych 2 ofert lub innych dokumentów potwierdzających rozeznanie rynku w odniesieniu do wskazanych planowanych kosztów, których wysokość przekracza 20 tys. złotych netto organ poinformował o nieobjęciu przedsięwzięcia wsparciem. Pismem złożonym [...] 2023 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Zaskarżonym pismem z 28 czerwca 2023 r. Agencja pozostawiła wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia z uwagi na niespełnienie warunku określonego w § 11 ust. 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko wskazujące, że po przeanalizowaniu pełnej historii plików załączanych na platformie ePUE Skarżąca nie załączyła dokumentacji wskazanej pismem z 12 kwietnia 2023 r. Brakujące oferty nie widnieją także jako dołączone załączniki we Wniosku o objęcie wsparciem w części "Informacja o wymaganych dokumentach, których posiadanie zostanie zweryfikowane na etapie przyznawania wsparcia". Dokumenty te są niezbędne do przeprowadzenia oceny kwalifikowalności, adekwatności i racjonalności wydatków planowanych do poniesienia w ramach przedsięwzięcia. Pomimo wezwania, wnioskodawca nie złożył wymaganej pismem dokumentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację Agencji zawartą w piśmie z 285 czerwca 2023 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję, a także o zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie przepisów: 1) postępowania, w postaci błędnego zastosowania art. 14lze ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2023 r. poz. 1259 ze zm.; dalej: "u.z.p.p.r."), w zw. z §5 ust. 1-8 regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, Nabór wniosków nr A 1.4.1.KPO_1/22/01 (dalej: "regulamin") poprzez wydanie informacji o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę bez rozpatrzenia, pomimo że wniosek o ponowną ocenę Skarżącej, złożony w dniu 14 czerwca 2023 r. został złożony w terminie i za pośrednictwem PUE, jak również spełniał wymogi regulaminu, tj. wskazywał, iż Skarżąca zarzuca niedochowanie procedur oceny wniosku o wsparcie, poprzez przyjęcie, bez sprawdzania "logów" systemu PUE Agencji, że do uzupełnienia wniosku z 19 kwietnia 2023 r. nie zostały załączone oferty podane w zaskarżonej informacji; 2) w postaci błędnego zastosowania § 11 ust. 3 rozporządzenia w zw. z § 2 ust 4 pkt 6) regulaminu i w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1) regulaminu, poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie uzupełniła w terminie wniosku o wsparcie ze względu na niezałączenie do uzupełnienia wniosku z 19 kwietnia 2023 r. dwóch ofert; jednej dotyczącej działań promocyjnych i drugiej dotyczącej pozycji: wymiana bram i drzwi, a historia załączanych plików PUE wskazuje, że te dokumenty nie były dołączone pomimo że ww. oferty zostały załączone do uzupełnienia wniosku z 19 kwietnia 2023 r., a ze względu na błędy systemu informatycznego, nie zostały ujawnione na koncie Skarżącej w systemie PUE, co nie zostało przez ARiMR wyjaśnione. W piśmie procesowym z 28 lipca 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych względów niż w niej wskazano. W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" u.z.p.p.r. Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7). W zakresie Inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.), Działania 1. Wsparcie mikro, małych i średnich przedsiębiorstw na wykonywanie działalności w zakresie przetwórstwa lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 10 rozporządzenia). W końcu należy wskazać, że zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 7 i § 5 ust. 11 regulaminu. Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy, pismo Agencji z 6 czerwca 2023 r. informujące Skarżącą, że zgłoszone przez nią przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez A. D.. Ta sama pracownica Agencji podpisała również zaskarżoną informację z 28 czerwca 2023 r. o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. W tej sytuacji Sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 7 regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: "O.p.") ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 O.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy". W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 O.p. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 O.p. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 O.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 7 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a. Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2005 r. o sygn. akt I GSK 253/05; z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt o sygn. II FSK 1357/10; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując Sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 2200/18). Trzeba również podkreślić, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należało, że nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, przy czym winna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczenie się jedynie do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Z tego samego względu, odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów jest w obecnym stanie sprawy przedwczesne, a dodatkowo nie można przecież wykluczyć, że ponowna ocena przedsięwzięcia okaże się dla Skarżącej pozytywna. Jedynie na marginesie Sąd stwierdza, że organ powinien zweryfikować określoną sprzeczność, gdyż z jednej strony wydaje rozstrzygnięcie formalne wskazując, że pozostawia wniosek o ponowną ocenę bez rozpatrzenia (patrz pierwszy i drugi akapit na pierwszej stronie), bez wskazania podstaw do takiego działania. Z drugiej natomiast strony wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne ponownie odmawiając objęcia wsparciem przedsięwzięcia (patrz strona trzecia, piąty akapit). Poza tym Agencja ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do zarzutów wniosku o ponowne ocenę przedsięwzięcia w szczególności związanych z kwestionowaniem poprawności działania systemu informatycznego. Na okoliczność działania sytemu informatycznego organ przedstawi określone dowody np. w postaci rejestru zdarzeń (logi na serwerach Agencji), z którego może wynikać co w istocie zostało przez stronę skarżącą złożone w wyniku uzupełnień dokonanych w dniu 19 kwietnia 2023r. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz w związku z art. 30d i art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. Na zasądzoną kwotę 697 zł składa się stały wpis sądowy (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).