V SA/Wa 145/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. M. i G.G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr KOA/3550/Ni/22 w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić na rzecz B. M. i G.G. K. kwotę 100 zł (słownie: "sto złotych") tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu wpisanego do rejestru opłat sądowych pod poz. 462 z 5 stycznia 2023 r.

Pismem z 5 stycznia 2023 r. [...] (dalej jako organ I instancji) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako SKO) uchylającej decyzję [...] z [...]czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przez I. Ł. prowadzącą w 2017 r. Przedszkole Publiczne [...] do budżetu [...] dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 257 286,93 zł wraz z odsetkami, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO, w odpowiedzi na sprzeciw z 25 stycznia 2023 r. wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przystępując do rozważań dotyczących legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego wskazać należy, że Sąd posłuży się w tej kwestii argumentacją zawartą w postanowieniu NSA z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt: II OSK 1197/20, którą w pełni akceptuje. W tej kwestii dominowały dwa główne nurty orzecznicze, a mianowicie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz wykluczające taką możliwość. Zwolennicy pierwszego poglądu wskazywali, że jedynie ta jednostka (jako osoba prawna), jeżeli wykaże swój własny, indywidualny interes prawny do wniesienia skargi, jest podmiotem legitymowanym do występowania w tym postępowaniu, natomiast nie jest nim organ tej jednostki. Przyjmowano, że pojęcie strony ma charakter materialnoprawny i sam fakt wydania przez organ gminy decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej. Ocena legitymacji procesowej gminy w postępowaniach, w których jej organ z mocy przepisu prawa załatwia sprawę w pierwszej instancji, winna być poddana wnikliwej analizie, a w razie stwierdzenia istnienia interesu prawnego może uczestniczyć w postępowaniu na takich samych zasadach jak każda inna strona (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1623/97, z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 81/98, z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2405/11 oraz orzeczenia SN: wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 i postanowienie z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 177/01). Podzielający przedstawione zapatrywanie wskazywali w szczególności na okoliczność, że organ jednostki samorządu terytorialnego załatwiając sprawę, w której jednostka ta posiada zgodnie z art. 28 k.p.a. status strony, nie reprezentuje jej interesu prawnego, a jedynie interes administracji publicznej. W sytuacji, gdy odmawia się gminie statusu strony, to nikt w tym postępowaniu nie wyraża jej interesu, ponieważ organ administracji może wyrażać tylko własną wolę. Zwracali przy tym uwagę, że aktualnie między organami jednostek samorządu terytorialnego występującymi w pierwszej instancji a organami wyższego stopnia nie ma żadnych powiązań o charakterze organizacyjnym. W konsekwencji zanegowano przyjęcie, że wola wyrażona przez organ wyższej instancji służy realizacji interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, której organ orzekał w niższej instancji, jako że jednostka ta może posiadać odmienny i niezależny interes prawny od woli wyrażonej przez organ wyższej instancji. Z kolei przedstawiciele drugiego kierunku orzeczniczego, dominującego zarówno w starszym, jak i aktualnym orzecznictwie podkreślali, że organ nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne działa jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. W działalności tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. [...] wydająca poprzez swój organ wykonawczy decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (zob. uchwała SN z 27 lipca 1993 r. sygn. akt III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3; uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; postanowienia NSA: z 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 157/09; z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11). Wskazywano, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (tak NSA w postanowieniu z 27 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 132/08). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1655/13, Lex nr 1769217). Zbliżone stanowisko zajął NSA w uchwale z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w której przyjął, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. [...] może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W uchwale tej NSA wysnuł wniosek, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Do sygnalizowanych wątpliwości w orzecznictwie, pojawiających się również w doktrynie, odniósł się NSA w uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54) przyjmując, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (NSA oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższe dowodzi o doniosłości przedmiotowego zagadnienia, które zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie na przestrzeni ostatnich lat zostało poddane wielu zabiegom interpretacyjnym. Pozwoliło to na wypracowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych w miarę jednolitego stanowiska uznającego, że gminie nie przysługuje status strony postępowania w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego uchylająca wydaną przez organ gminy w pierwszej instancji decyzję. Zatem przyjąć należy, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Jak wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji. Przedstawione rozważania pozostają również aktualne przy wniesieniu przez organ I instancji sprzeciwu. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że [...] nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu od decyzji Kolegium. Decyzja organu II instancji została bowiem wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji [...]. Zatem strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ I instancji. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, z której wynikałoby takie uprawnienie skarżącego. Z tych przyczyn Sąd sprzeciw jako niedopuszczalny odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.