V SA/Wa 1349/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: przewodniczący – sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 p o s t a n a w i a: - wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. Powiat [...] (dalej: Powiat/Skarżący) wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że aktualna sytuacja finansowa Powiatu jest bardzo trudna, a wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby konieczność zaciągnięcia kolejnych kredytów zwiększających deficyt na 2017 r. Wystąpiłoby też realne zagrożenie utraty płynności finansowej Powiatu. Skarżący wskazał również, że w budżecie Powiatu na 2017 r. występuje deficyt w wysokości [...] zł. Na jego pokrycie oraz spłatę kredytów zaplanowana jest emisja obligacji w wysokości [...] zł. Dług publiczny Powiatu na koniec 2016 r., obejmujący zobowiązania z tytułu kredytów i wyemitowanych wcześniej obligacji wyniósł [...] zł i stanowił 55,89 % wykonanych dochodów ogółem za ubiegły rok. Skarżący wskazał, iż zaciągnięcie kolejnych kredytów mogłoby spowodować przekroczenie wskaźników określonych w art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i konieczność wdrożenia programu naprawczego. Podniesiono też, że egzekucja przedmiotowego zobowiązania wiązałaby się z niewywiązaniem Powiatu z już zawartych umów związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej – aktualnie w trakcie realizacji jest 5 projektów o łącznej wartości ok. [...] zł. Niedotrzymanie zobowiązań finansowych związanych z projektami skutkowałoby niezrealizowaniem projektów, co uderzyłoby przede wszystkim w społeczność lokalną. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r. Skarżący ponownie wskazał na okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odniósł się do argumentacji zawartej w postanowieniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zaznaczył, iż różnica pomiędzy wykonanymi dochodami, a wydatkami za I kwartał 2017 r. absolutnie nie odzwierciedla kondycji finansowej Powiatu w kwestii dokonania zwrotu kwoty [...] zł. W kwocie [...] zł planowanych dochodów na dzień [...] r., kwota [...] zł to środki, które przeznaczone są na wskazane wydatki i Powiat nie może nimi dowolnie dysponować. Są to: dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania własne Powiatu, część oświatowa subwencji ogólnej dla Powiatu, dofinansowania w ramach pomocy finansowej z gmin na konkretne zadania inwestycyjne, środki UE i dotacje z budżetu państwa na realizację projektów z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Ponadto wskazano, że zaplanowane na kwotę [...] zł dochody ze sprzedaży majątku również nie mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków bieżących, jakimi byłby zwrot żądanej przez Organ kwoty. Powiat, w celu zabezpieczenia przedmiotowej kwoty [...] zł zmuszony zostałby do zaciągnięcia nowego kredytu, co spowodowałoby zwiększenie zadłużenia, które i tak na dzień dzisiejszy przekracza 55% planowanych dochodów. Następnie wyjaśniono, że fakt iż Powiat nigdy nie posiadał zobowiązań wymagalnych nie wynika z dobrej kondycji finansowej, a z obowiązków przewidzianych ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w której wskazano, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest naruszenie zasady terminowej zapłaty zobowiązań oraz ewentualna zapłata odsetek za zwłokę. Powiat ma więc obowiązek terminowego regulowania zobowiązań bez względu na sytuację finansową. W przypadku braku środków w budżecie na terminowe regulowanie płatności, powiat jest zmuszony do zaciągania długoterminowych kredytów, co skutkuje zwiększeniem wysokości zadłużenia. Ponadto przypadająca do zwrotu kwota nie może zostać spłacona ze środków rezerwy ogólnej ponieważ znacznie ją przekracza. Planowana rezerwa ogólna wynosiła: [...] zł w 2016 r. i [...] zł w 2017 r. Wskazanie zatem rezerwy ogólnej jako możliwych środków na spłatę kwoty [...] zł jest nieprawidłowe. W dalszej kolejności zaznaczono, że nieprawidłowym jest również wskazanie, iż Powiat "bezkosztowo" dysponuje częścią oświatowej subwencji od ok. 5 lat. W 2012 r. na pokrycie wydatków placówek oświatowych Skarżący otrzymał bowiem z budżetu państwa część oświatową subwencji ogólnej w kwocie [...] zł. Wydatki budżetu Powiatu na placówki oświatowe w 2012 r. zamknęły się kwotą [...] zł. Z powyższego wynika, że Skarżący z dochodów własnych dodatkowo dofinansował działalność placówek oświatowych i nie jest prawdą, że "bezkosztowo" dysponuje subwencją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Sąd wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie z 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11) gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Powyższe zasady dotyczą również innych jednostek samorządu terytorialnego, w tym powiatów. Wskazać należy, iż z nadesłanych dokumentów wynika, że dług publiczny Powiatu na koniec 2016 r., obejmujący zobowiązania z tytułu kredytów i wyemitowanych wcześniej obligacji wyniósł [...] zł i stanowił 55.89 % wykonanych dochodów ogółem za ubiegły rok. Poza tym w budżecie Skarżącego na 2017 r. już występuje deficyt w wysokości [...] zł. W tej sytuacji należało uznać, że obowiązek natychmiastowego uregulowania środków wynikających z zaskarżonej decyzji, tj. kwoty [...] zł skutkowałoby koniecznością zaciągnięcia kolejnego kredytu. To z kolei wiązałoby się z przekroczeniem dopuszczalnego indywidualnego wskaźnika zadłużenia, wynikającego z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) - dalej u.f.p., co w efekcie skutkowałoby niemożnością uchwalenia budżetu i wdrożeniem programu postępowania naprawczego oraz instytucji zastępczego ustalenia budżetu samorządowego przez regionalna izbę obrachunkową (art. 242-244 u.f.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych). Powyższe spowodowałoby zakłócenie w finansach Powiatu oraz zagrożenie niewywiązania się z zawartych umów związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Powyższe mogłoby spowodować konieczność zmniejszenia środków, m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców wspólnoty samorządowej, a w perspektywie ograniczenie wykonywania niezbędnych zadań należących do kompetencji powiatu. Z tych względów zasadnym jest wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd. Sąd doszedł do przekonania, że przytoczone wyżej okoliczności w wystarczającym stopniu uprawdopodobniają obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.