V SA/Wa 1299/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.G. (dalej: Skarżący/Obwiniony) jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] marca 2017 r., sygn. [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: RKO) z [...] października 2016 r., sygn. [...] w zakresie dotyczącym odpowiedzialności Skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz wymierzenia kary upomnienia. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2014 r. Rada Powiatu C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu powiatu C. na 2014 rok. W § 6 uchwały określono, że "uchwala się dotację przedmiotową dla samorządowego zakładu budżetowego na 2014 r. w wysokości [...] zł." Na podstawie postanowień ww. uchwały, w 2014 roku przekazano w 12 transzach [...] w C. środki finansowe w formie dotacji przedmiotowej w łącznej wysokości [...] zł. Środki te zostały przekazane: - 4 lutego 2014 r. - 40.331,25 zł, - 27 lutego 2014 r. - 37.229,00 zł, - 31 marca 2014 r. - 40.331,00 zł, - 29 kwietnia 2014 r. - 40.331,00 zł, - 29 maja 2014 r. - 43.433,75 zł, - 30 czerwca 2014 r. - 40.331.00 zł, - 31 lipca 2014 r. - 40.331.00 zł, - 29 sierpnia 2014 r. - 40.331,00 zł, - 30 września 2014 r. - 40.331,00 zł, - 30 października 2014 r. - 40.331,00 zł, - 28 listopada 2014 r. - 40.331,00 zł - 29 grudnia 2014 r. - 40.333,00 zł. Wszystkie przelewy przekazywanych transz dotacji zatwierdzone zostały do wypłaty przez Skarżącego jako Starostę Powiatu C.. W dniu [...] października 2016 r. RKO uznała Obwinionego za odpowiedzialnego popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na przekazaniu w dniach: 4 lutego, 27 lutego, 31 marca, 29 kwietnia, 29 maja, 30 czerwca, 31 lipca, 29 sierpnia, 30 września, 30 października, 28 listopada i 29 grudnia 2014 r. dotacji przedmiotowej [...] w C., funkcjonującemu w formie samorządowego zakładu budżetowego, w łącznej kwocie [...] zł, z naruszeniem zasad i trybu jej udzielania w związku z nieustaleniem przez organ stanowiący powiatu stawek dotacji przedmiotowej, czym naruszono art. 219 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529; dalej: "u.o.n.d.f.p." i wymierzyła karę upomnienia za powyższe naruszenie. W uzasadnieniu orzeczenia powołano art. 219 ust. 1 oraz ust. 4 u.f.p. zgodnie, z którym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych, a stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Dalej wyjaśniono, że aby można było zaplanować w budżecie jednostki samorządu terytorialnego określony wydatek w formie dotacji przedmiotowej, organ stanowiący musi podjąć, na podstawie art. 219 ust. 4 u.f.p., uchwałę w sprawie ustalenia stawki takiej dotacji. Jednostkowa stawka dotacji przedmiotowej winna być ustalona w odrębnej uchwale organu stanowiącego. Natomiast kwoty i zakres takiej dotacji są określone w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem Rada Powiatu C. takiej uchwały wcześniej nie podjęła. Uchwała została podjęta dopiero na skutek zaleceń pokontrolnych [...] w G. w dniu [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego - [...] w C. na 2016 r. Wobec powyższego przekazywanie w całym 2014 roku dotacji przedmiotowej w łącznej kwocie [...] zł bez wcześniejszego ustalenia przez Radę Powiatu C. stawki jednostkowej (będącej podstawą wyliczenia takiej dotacji) wypełniło znamiona czynu określonego w ww. przepisie art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. Od powyższego orzeczenia Obwiniony wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, w dniu [...] marca 2017 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie w zakresie dotyczącym odpowiedzialności Obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wymierzenia mu kary upomnienia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazano, iż Obwiniony jako osoba zatwierdzająca do wypłaty wszystkie transze dotacji przedmiotowej dla [...] w C. jest odpowiedzialny za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. Wyjaśniono, że przekazanie środków nie było możliwe z uwagi na brak prawidłowego ustalenia w uchwale budżetowej kwot i zakresu dotacji przekazywanych w 2014 r. Rada Powiatu C. nie określiła bowiem zgodnie z art. 219 ust. 4 u.f.p. stawek dotacji przedmiotowych. Jednocześnie Organ wyjaśnił, iż brak jest podstaw do utożsamiania powoływanego przez Skarżącego Załącznika do uchwały budżetowej pn. Kalkulacja do ustalenia wielkości dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego ([...] w C.) na 2014 r. z wypełnieniem przez Radę Powiatu C. dyspozycji normy określonej w art. 219 ust. 4 u.f.p. Powyższe stanowisko uzasadniono faktem, iż w paragrafie 6 części normatywnej ww. uchwały Rady Powiatu, kalkulacja określa zakres dotacji, a zatem jest wypełnieniem norm właściwych dla konstrukcji uchwały budżetowej (art. 219 ust. 3 u.f.p.), a ponadto żaden z elementów wyliczenia nie zawiera określenia wyrobu lub usługi będącej celem dopłat/dotowania, jak również jednostkowej stawki dotacji będącej przedmiotem dotowania. Wobec powyższego zasadnym było uznanie Obwinionego za odpowiedzialnego popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzenie mu kary upomnienia. W skardze na powyższe orzeczenie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił: naruszenie przepisów art. 219 ust. 1 i 4 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Skarżący naruszył zasady i tryb udzielania dotacji przedmiotowej dla [...] w C. w sytuacji, gdy dotacja przedmiotowa dla tej jednostki przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez [...] w C., jako samorządowy zakład budżetowy, do projektu budżetu Powiatu C. i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej, art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działania Skarżącego wyczerpały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym odpowiedzialności Skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wyjaśnił, iż dotacja dla [...] przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez samorządowy zakład budżetowy do projektu budżetu powiatu i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na nietypowy charakter dopłat Rada Powiatu stała na stanowisku, iż szczegółowa kalkulacja dotacji, stanowiąca załącznik do budżetu spełnia wymogi art. 219 u.f.p. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozważając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem, w ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych odpowiada prawu. Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji. W ocenie Sądu, Główna Komisja Orzekająca, dokonała prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego orzekając, iż popełniony został czyn określony w art. 8 pkt 1 ustawy, polegający na przekazaniu w dniach: 4 lutego, 27 lutego, 31 marca, 29 kwietnia, 29 maja, 30 czerwca, 31 lipca, 29 sierpnia. 30 września, 30 października, 28 listopada i 29 grudnia 2014 r. dotacji przedmiotowej [...] w C., funkcjonującemu w formie samorządowego zakładu budżetowego, w łącznej kwocie [...] zł (przeznaczonej na dopłaty do wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń) z naruszeniem zasad i trybu jej udzielania w związku z nieustaleniem przez organ stanowiący powiatu stawek dotacji przedmiotowej, czym naruszono art. 219 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Prawidłowe jest również rozstrzygnięcie w zakresie wymierzenia kary za wskazany wyżej czyn. W ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisów art. 219 ust. 1 i 4 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Skarżący naruszył zasady i tryb udzielania dotacji przedmiotowej dla [...] w C. w sytuacji, gdy dotacja przedmiotowa dla tej jednostki przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez [...] w C., jako samorządowy zakład budżetowy, do projektu budżetu Powiatu C. i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej. Skarżący zaznaczył, iż dotacja przedmiotowa dla [...] przyznawana była na podstawie kalkulacji przedkładanej przez samorządowy zakład budżetowy do projektu budżetu powiatu i każdorazowo stanowiła załącznik do uchwały budżetowej. W ocenie Sądu, argumenty Skarżącego, iż z uwagi na nietypowy charakter dopłat, szczegółowa kalkulacja dotacji przedmiotowej dla ZAZ, stanowiąca załącznik do budżetu spełnia wymogi art. 219 u.f.p., nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Zgodnie z art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Stosownie do art. 219 ust. 1 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych. Dotacje przedmiotowe są to, zgodnie z definicją zawartą w art. 130 ust. 1 ustawy, środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Kwoty i zakres dotacji, określa uchwała budżetowa (art. 219 ust. 3 u.f.p.). Zakres kompetencji organu stanowiącego w przedmiocie stawek dotacji przedmiotowych dla samorządowych zakładów budżetowych zakreślony jest dyspozycją art. 219 ust. 4 u.f.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. We wskazanej uchwale następuje zatem określenie wyrobów lub usług oraz skalkulowanej w stosunku do nich stawki jednostkowej dopłaty. Podjęcie uchwały warunkuje określenie w uchwale budżetowej przez organ stanowiący kwot i zakresu dotacji. Brak jest przy tym podstaw do utożsamiania powoływanego przez Odwołującego Załącznika do uchwały budżetowej pn. Kalkulacja do ustalenia wielkości dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego ([...] w C.) na 2014 r. z wypełnieniem przez Radę Powiatu C. dyspozycji normy określonej w art. 219 ust. 4 u.f.p. Po pierwsze, jak podkreślono w paragrafie 6 części normatywnej ww. uchwały Rady Powiatu, kalkulacja określa zakres dotacji, a zatem jest wypełnieniem norm właściwych dla konstrukcji uchwały budżetowej (art. 219 ust. 3 u.f.p.), po drugie żaden z elementów wyliczenia nie zawiera określenia wyrobu lub usługi będącej celem dopłat/dotowania, jak również jednostkowej stawki dotacji będącej przedmiotem dotowania. Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działania Skarżącego wyczerpały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, iż Obwiniony jako osoba zatwierdzająca do wypłaty wszystkie transze dotacji przedmiotowej dla [...] w C. jest odpowiedzialny za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.p. Przekazanie zatwierdzonych przez Obwinionego środków nie było możliwe z uwagi na brak określenia przez Radę Powiatu C. stawek dotacji przedmiotowych. W ocenie Sądu, Komisja przy wymiarze kary rozważyła wszelkie okoliczności związane z popełnieniem przez Obwinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymierzając karę upomnienia, a zatem najłagodniejszą z katalogu kar wymienionych w ustawie. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko zasługuje na aprobatę. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.