V SA/Wa 1266/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa, , Protokolant sek. sądowy Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi T. O. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 lutego 2023 r. nr OR10-84050-OR1000628/22 w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. O. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi T.O. (dalej także: "strona", "skarżący") jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja", "organ") z dnia 21 lutego 2023 r. znak OR10-84050-OR1000628/22 w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Informacja została wydana w następujący stanie sprawy. Skarżący zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o objęcie wsparciem w ramach inwestycji koordynowanych przez MRiRW finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Wniosek dotyczył naboru w ramach: Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.); Działania 5. Wymiana pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych. Pismem z 24 stycznia 2023 r. nr OR10-84050-OR1000628/22 Agencja poinformowała skarżącego, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu. Organ wyjaśnił, że na dzień złożenia wniosku nie zostały spełnione warunki określone w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia na wymianę pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. poz. 1830), zwanego dalej "rozporządzeniem", tj. Skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz nie składał wniosku o płatności obszarowe w roku 2021 r. Na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowną ocenę, w piśmie z 21 lutego 2023 r. Agencja podtrzymała stanowisko zawarte w informacji z 24 stycznia 2023 r. i poinformowała skarżącego o odmowie objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Organ wyjaśnił, że na podstawie § 3 rozporządzenia wsparcie może być udzielone osobie fizycznej, która podlega ubezpieczeniu rolników z mocy ustawy, na podstawie przepisów ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2022 r., poz. 933 z póz. zm.) jako rolnik lub której przyznano płatności bezpośrednie w rozumieniu ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775) co najmniej w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o objecie wsparciem. Organ wskazał, że bezspornym jest, że w dniu składania wniosku o objęcie wsparciem (4 listopada 2022 r.) wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu jako małżonek rolnika od dnia 10 października 2009 r. do chwili obecnej. Ponadto strona nie ubiegała się w 2021 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Mając powyższe na uwadze Agencja stwierdziła, że skarżący nie spełnił warunków określonych w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Na powyższą informację skarżący wniósł skargę, w której zwrócił się o uchylenie informacji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej k.p.a. i § 3 rozporządzenia poprzez niezasadne przyjęcie, że strona nie spełnia wymogu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, w sytuacji, gdy wnioskodawca – jak wynika z przedłożonych dokumentów – osobiście, na własny rachunek prowadzi działalność rolniczą jako rolnik i tym samym podlega ubezpieczeniu rolników z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu lub czynności administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów sąd uznał, że podlega ono uchyleniu ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r., poz. 1057, ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia na wymianę pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1819) oraz regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności. W Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" u.z.p.p.r. wskazano, że instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7). W zakresie Inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.), Działania 5. Wymiana pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 8 rozporządzenia), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), tj. Regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, Nabór wniosków nr A 1.4.1.KPO_5/22/01 (zwanym dalej: "Regulaminem"). Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Wyżej przytoczone przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 8 i § 5 ust. 11 regulaminu. Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy, pismo Agencji z 24 stycznia 2023 r., informujące skarżącego, że zgłoszone przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, zostało podpisane przez E.D. Ta sama pracownica Agencji podpisała również zaskarżoną informację z 21 lutego 2023 r. W tej sytuacji sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 2 ust. 8 regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o jej wadliwości. Chodzi bowiem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mając przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy lub na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. A zatem celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (por. argumentację 7 sędziów NSA zawartą w uchwale z 18.02.2013 r. II GPS 4/12). Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), zwanej dalej "o.p.", ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 o.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 o.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju oraz § 2 ust. 8 regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a. Omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 2200/18). Z powyższego wynika zatem, że w porządku prawnym nie może się ostać rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Podkreślić również należy, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. Formalna przyczyna rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie pozwoliła sądowi na odniesienie się do zarzutów skargi. W tej sytuacji ocena zarzutów skargi jawi się jako przedwczesna. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, dokonanej bez udziału wskazanego pracownika. Wobec powyższego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – sąd stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów ten obejmuje uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.