IV SAB/Wr 901/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 czerwca 2025 r. I. stwierdza, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpatrzenia wniosku w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z 14 IV 2025 r. S. Ć. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "DWKZ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 30 VI 2025 r. W skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności; zobowiązania DWKZ do udostępnienia żądanej informacji w terminie do 14 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący wnioskiem z 30 VI 2025 r., złożonym w formie dokumentu elektronicznego, wniósł m.in. o udostępnienie: "kopi wszelkich upomnień, nagan, kar pieniężnych oraz mandatów administracyjnych wystawionych na osoby związane z Gminą Trzebnica (burmistrz, zastępcy, pracownicy urzędu gminy odpowiedzialni za zarządzanie mieniem, etc.) w okresie od 1 stycznia 2015 roku do 30 czerwca 2025 roku, w związku z niewłaściwym wywiązywaniem się z obowiązków w zakresie ochrony zabytków" (pkt 1 wniosku). DWKZ pismem z 11 VII 2025 r. stwierdził, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. Wniosek w wyżej powołanym zakresie jest bowiem ogólnikowy, nie wskazuje konkretnie określonej informacji, tj. nie precyzuje, jakich dokładnie pism ma dotyczyć, a jedynie pobieżnie odnosi się do kopii dowolnych pism sporządzonych we wskazanych latach w ww. zakresie. Tak sformułowane żądanie nie wpisuje się – zdaniem DWKZ - w kanon definicji informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem zarzucając bezczynność i podnosząc, że wniosek jednoznacznie i konkretnie określa zakres żądanych informacji. Wskazano bowiem rodzaj żądanych dokumentów, adresatów dokumentów, przedział czasowy oraz przedmiot sprawy. W odpowiedzi na skargę DWKZ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że wniosek skarżącego nie precyzuje: jakich konkretnie dokumentów dotyczy (np. postanowienie, numer, dzień wydania), co należy rozumieć pod pojęciem "osoba związana z gminą Trzebnica" oraz o jakie obowiązki w zakresie ochrony zabytków chodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "UoDIP", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 UoDIP, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy obowiązek udostępnienia informacji publicznej realizowany ma być niezależnie od istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 UoDIP). Jedynie w przypadku żądania informacji przetworzonej (tj. informacji, której udzielenie wymaga znacznego nakładu pracy wykraczającego poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego), jej udzielenie warunkowane jest wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 UoDIP). Dodatkowo, w myśl art. 15 ust. 1 UoDIP, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wskazane powyżej regulacje wyznaczają zasadnicze ramy prawne, w których realizowane jest prawo jednostki do uzyskania informacji publicznej oraz odpowiadający mu obowiązek organu do jej udzielenia. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność DWKZ w zakresie udostępnienia informacji dotyczącej sankcji stosowanych przez DWKZ w okresie od 1 I 2015 r. do 30 VI 2025 r. wobec osób związanych z gminą Trzebnica z tytułu niewłaściwego wywiązywania się z obowiązków w zakresie ochrony zabytków. Chodzi zatem o sferę kompetencji władczych DWKZ jako organu administracji publicznej, co niewątpliwie kwalifikować należy jako informację publiczną (dane publiczne) z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 UoDIP. Nie można się przy tym zgodzić z argumentacją DWKZ, jakoby wniosek skarżącego z 30 VI 2025 r. sformułowany był w sposób uniemożliwiający identyfikację żądanej informacji. We wniosku precyzyjnie wskazano charakter żądanych dokumentów (upomnienia, nagany, kary pieniężne, mandaty administracyjne) oraz wskazano osoby, których te dokumenty dotyczą (burmistrz, zastępcy, pracownicy urzędu gminy odpowiedzialni za zarządzanie mieniem, etc.). Jakkolwiek skarżący wskazując zakres podmiotowy posłużył się też skrótem "etc.", jednak kontekst wniosku jednoznacznie wskazuje, że chodzi o wszystkie osoby działające w strukturze władz gminnych, uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym. Skarżący wyraźnie też zaznaczył, że chodzi mu o przypadki stosowania przez DWKZ sankcji wobec wskazanych osób z tytułu naruszenia obowiązków w zakresie ochrony zabytków oraz precyzyjnie podał okres objęty żądaniem (od 1 I 2015 r. do 30 VI 2025 r.). Wreszcie we wniosku wskazano również sposób i formę przekazania informacji (elektronicznie na adres ePUAP). Nie ma w takim przypadku podstaw do uznania, że wniosek sformułowany jest zbyt ogólnie i wyklucza możliwość identyfikacji żądanej informacji. Sąd zwraca uwagę, że zakresem dochodzonego przez skarżącego prawa podmiotowego objęta jest "informacja" o sprawach publicznych. Wnioskodawca w takim przypadku nie musi podawać daty ani sygnatury żądanego dokumentu. Nie ma również obowiązku wskazywania konkretnych przepisów prawa stosowanych przez organ. Jeśli zaś dla DWKZ zakres żądania był niewystarczający, to przepisy UoDIP nie wykluczają możliwości zwrócenia się przez organ do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 30 VI 2025 r. DWKZ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 UoDIP. Jak wynika z nadesłanych akt, DWKZ we wskazanym wyżej terminie poinformował skarżącego, że informacja nie zostanie udzielona z uwagi na ogólnikowość wniosku. Z powodów wyżej opisanych takie stanowisko należało uznać za nieuzasadnione, w skutkach prawnych równoznaczne jest z wystąpieniem bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał DWKZ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w kwestionowanym skargą zakresie w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że DWKZ zareagował na wniosek w ustawowym terminie, zaś bezczynność stanowiła w tym przypadku jedynie konsekwencję przyjęcia błędnej oceny wniosku. Tego rodzaju okoliczność nie wskazuje na wystąpienie po stronie DWKZ złej woli, czy celowej obstrukcji postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).