IV SAB/Wr 87/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prokuratora Rejonowego dla W. S. – M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej pkt.2 wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2017 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Prokuratora Rejonowego dla W. S. – M. na rzecz skarżącego D. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., D. W. (dalej: strona lub skarżący) zwrócił się do Prokuratora Rejonowego W. – S. M., dalej: Prokurator, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) o: 1.udzielenie informacji, czy w okresie od 1 maja 2011 r. do 1 lipca 2011 r. w Prokuraturze Rejonowej W.-S. M. obowiązywały procedury odnoszące się do ochrony danych osobowych? a. jeżeli obowiązywały, wniósł o skan pisma wdrażającego takie procedury oraz udzielenie informacji czy wdrożone procedury obowiązywały także prokuratorów Prokuratury Rejonowej W.-S. M., b. jeżeli nie obowiązywały - o skan pisma wskazującego podstawę wyłączenia pracowników i prokuratorów Prokuratury Rejonowej W.-S. M. z obowiązku wdrożenia i przestrzegania takich procedur; 1. udzielenie informacji, czy w okresie od 1 maja 2011 r. do 1 lipca 2011 r. obowiązywała w Prokuraturze Rejonowej W.-S. M. dokumentacja z zakresu ochrony danych osobowych wymagana przez przepisy art. 35 - 39 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych? a. jeżeli była wdrożona i obowiązywała, wniósł o skan pisma wdrażającego dokumentację oraz udzielenie informacji czy taka dokumentacja ujmowała zarówno pracowników i prokuratorów Prokuratury Rejonowej W.-S. M., b. jeżeli nie była wdrożona lub nie obowiązywała - skan pisma wskazującego podstawę wyłączenia z obowiązku wdrożenia takiej dokumentacji w Prokuraturze Rejonowej W.-S. M.. 2. udostępnienie informacji, czy w okresie od 1 maja 2011 r. do 1 lipca 2011 r. obowiązywały wytyczne, regulaminy lub pisemne polecenia, które w sposób pośredni lub bezpośredni odnosiły się do zakresu i sposobu realizowania obsługi poczty elektronicznej: [...] przez pracowników i prokuratorów Prokuratury Rejonowej W.-S. M. a. jeżeli tak, wniósł o skan pisma wdrażającego oraz skan standardowego dla wszystkich pracowników i prokuratorów Prokuratury Rejonowej W.-S. M. zakresu obowiązków, b. jeżeli nie - skan pisma wskazującego podstawę wyłączenia z obowiązku wdrożenia takich zakresów obowiązków pracownikom i prokuratorom Prokuratury Rejonowej W.-S. M.". W odpowiedzi na złożony wniosek Prokurator poinformował skarżącego, że w Prokuraturze Rejonowej W. S. – M. stosowane są powszechnie obowiązujące przepisy dotyczące ochrony danych osobowych wynikające wprost z ustawy o ochronie danych osobowych. Poinformowano jednocześnie, że obsługa poczty elektronicznej nie jest regulowana aktami typu wytyczne, czy regulaminy. Skarżący pismem nadesłanym w dniu 7 kwietnia 2017 r. ponowił wniosek o udzielenie informacji w zakresie opisanym we wniosku z dnia 4 kwietnia 2017 r. podnosząc, że w odpowiedzi Prokurator nie ustosunkował się do treści wniosku, udzielając enigmatycznej odpowiedzi. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. Prokurator wskazał, że przesłana uprzednio odpowiedź jest kompletna i wyczerpująca, a zatem udzielono wnioskującemu informacji publicznej w żądanym zakresie i w tej sytuacji odnoszenie się do szczegółowych pytań przedstawionych w korespondencji jest bezprzedmiotowe. Strona skarżąca pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. wystąpiła do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność organu. W ocenie skarżącego Prokurator naruszył art. 14 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wszystkie zawarte we wniosku pytania. Powyższe oznacza, że organ w sposób rażący naruszył prawo. Skarżący wniósł o: 1.zobowiązanie Prokuratury Rejonowej W.-S. M. do udzielenia informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie i przesłania jej na podany we wniosku adres doręczeń w terminie czternastu dni od doręczenia wyroku organowi, 2.stwierdzenie, że Prokuratura W.-S. M. pozostawała w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3.uznanie, że skarżącemu przysługuje roszczenie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, 4.zobowiązanie Prokuratury Rejonowej W.S. M. do podjęcia czynności wyznaczonych przez art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz dyscyplinarnych, wobec prokuratora winnego bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tj. nieudzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie oraz świadomego zatajania istotnych faktów, które stanowią fundament informacyjny dla złożonego wniosku, 5.wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 6.zasądzenie kosztów postępowania, 7.przesłanie treści orzeczenia na adres poczty elektronicznej. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. Prokurator skierował do skarżącego uzupełnienie odpowiedzi na wniosek z dnia 4 kwietnia 2017 r. informując odnośnie pkt 1 wniosku, że w okresie od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 1 lipca 2011 r. w Prokuraturze Rejonowej dla W. S. M. prokuratorów obowiązywały przepisy kodeksu postępowania karnego, ustawa o prokuraturze, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, zarządzenie nr 5/10 Prokuratora Generalnego w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracyjnych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o prokuraturze, zawierające między innymi rozstrzygnięcia co do procedur odnoszących się do danych osobowych oraz przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych. Pracowników prokuratury obowiązywały rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, zarządzenie nr 5/10 Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracyjnych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury wydane na podstawie art. 18 ust 2 ustawy o prokuraturze, zawierające między innymi rozstrzygnięcia co do procedur odnoszących się do danych osobowych oraz przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych. Prokurator uprawniony do podejmowania czynności w sferze ścigania przestępstw, działalności oskarżycielskiej oraz dostępu do danych osobowych jest legitymowany ustawowym upoważnieniem oraz limitowany wymienionymi normami proceduralnymi i nie musi posiadać odrębnego upoważnienia do dostępu do danych osobowych. W zakresie ustawowych upoważnień dostępu do danych osobowych i ich przetwarzania w stosunku do prokuratorów wyłączone jest stosowanie ustawy o ochronie danych osobowych. Odnośnie pytania zawartego w pkt 2 wniosku w świetle informacji z pkt 1, wskazano, że udzielenie odpowiedzi na pytanie jest bezprzedmiotowe, gdyż pracownicy Prokuratury Rejonowej dla W. S. M. nie byli wyłączeni ze stosowania przepisów i procedur odnoszących się do ochrony danych osobowych. Odnośnie pkt. 2a wniosku wskazano, że w okresie od maja 2011 r. do lipca 2011 r. w Prokuraturze Rejonowej dla W. S. M. obowiązywały i były stosowane ustawowe normy określone w art. 36 do 39a o ochronie danych osobowych, dotyczące zabezpieczenia danych osobowych. Administrator danych osobowych w tut. prokuraturze, to jest Prokurator Rejonowy nie wydawał pisma "wdrażającego dokumentację", o której mowa w przywołanych wyżej artykułach ustawy. Ustawa o ochronie danych nakłada obowiązki zastosowania środków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną i takie działania zostały podjęte. Ustawa nie nakłada obowiązku wydania " pisma wdrażającego dokumentację". Odnośnie pytania zawartego w pkt. 2b wniosku wskazano, ze administrator danych osobowych nie wydawał pisma o wyłączeniu pracowników prokuratury z obowiązku tworzenia dokumentacji w Prokuraturze Rejonowej dla W. S. M.. Odnośnie pkt. 3 wniosku wskazano, że w okresie od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 1 lipca 2011 r. w zakresie sposobu realizowania obsługi poczty elektronicznej, adresu [...], nie były wydane odrębne wytyczne, regulaminy lub pisemne polecenia. W tym zakresie obowiązywało zarządzenie nr 1/10 zastępcy prokuratora rejonowego z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie podziału czynności pracowników sekretariatu Prokuratury Rejonowej dla W. S. M.o. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. Zważywszy podnoszone przez skarżącego argumenty uzasadniające zaistnienie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej z uwagi na jej niekompletność, nieudzielenie wyczerpującej odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania, udzielenie odpowiedzi nieprzekonywującej, a przez to rażące naruszenie prawa stwierdzono, że są one nieuprawnione, a skarga nie jest zasadna. W myśl art. 13 u.d.i.p., w ustawowym terminie skarżącemu udzielona została informacja publiczna w żądanym zakresie. W okresie od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 1 lipca 2011 r. w Prokuraturze Rejonowej W.S. M. stosowano powszechnie obowiązujące przepisy dotyczące ochrony danych osobowych wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych, a obsługa poczty elektronicznej nie była uregulowana regulaminami czy wytycznymi. Zdaniem organu, udzielona informacja była sformułowana zwięźle, a odpowiedź na wszystkie pytania ujęto w dwóch zdaniach, co oznacza, że udzielono informacji w terminie i w żądanym zakresie. Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwał udzielenia odpowiedzi na każde z zagadnień, co też uczyniono uzupełniając informację pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Podsumowując merytoryczną zawartość obu odpowiedzi, mimo różnic w ich objętości, zawierają one takie same informacje, jakie posiadał Prokurator w dniu 7 kwietnia 2017 r., udzielając odpowiedzi na wniosek. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w bezczynności oraz świadomego zatajania istotnych faktów, stanowiących fundament informacyjny dla złożonego wniosku, również uznano go za nieuzasadniony. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że Prokurator naruszył prawo, a w szczególności, aby naruszył je w sposób rażący. Udostępnienie informacji nastąpiło bez zwłoki, w żądanym zakresie, w sposób i formie określonej we wniosku i zgodnie z posiadaną wiedzą. W związku z powyższym wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest w pełni uzasadniony, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności, a z pewnością przestał nim być w ramach autokontroli udzielając wcześniej informację. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd argumentów organu o istnieniu przesłanek do umorzenia postepowania, organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność Prokuratora Rejonowego dla W. S. – M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 4 kwietnia 2017 r. Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych. Podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1). Przykładowe wyliczenie danych posiadających charakter informacji publicznych zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zaś katalog podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia określa art. 4 u.d.i.p., wymieniając przede wszystkim jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jedną z ustawowych form dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 16 u.d.i.p. W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Z bezczynnością organu na gruncie rozważanej ustawy mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13 – Lex nr 1446540). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem pozostawało, że zawnioskowane dane stanowią informację publiczną, a Prokurator – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Nie budziło również wątpliwości, że organ uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia informacji publicznej zawartej w pkt. 2 wniosku. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. w zakresie jego pkt 1 i 3. Informacje te znajdują się w piśmie podmiotu zobowiązanego z dnia 7 kwietnia 2017 r. (k. 6 akt). W piśmie tym wskazano, że w Prokuraturze Rejonowej W. S. – M. stosowane są obowiązujące przepisy dotyczące ochrony danych osobowych wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych. Dodatkowo podano, że obsługa poczty elektronicznej nie jest regulowana aktami typu wytyczne i regulaminy. Odnośnie natomiast pkt 2 ww. wniosku, stwierdzić trzeba, że podmiot zobowiązany nie udzielił w tym zakresie żądanej informacji, ani też nie wskazał przyczyn, dla których tego nie uczynił. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne pomiędzy stronami postępowania jest zarówno fakt wpływu wniosku w dniu 6 kwietnia 2017 r. jak i to, że podmiot zobowiązany w ustawowym terminie wnioskowanej informacji zawartej w pkt. 2 wniosku nie udostępnił, ani też nie rozstrzygnął wniosku w jakiejkolwiek formie. Bezczynność organu ustała po wniesieniu przez skarżącego skargi do tutejszego Sądu, bowiem w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. organ zobowiązany udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt. 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że w okresie od maja 2011 r. do lipca 2011 r. w Prokuraturze Rejonowej dla W. S. M. obowiązywały i były stosowane ustawowe normy określone w art. 36 do 39a o ochronie danych osobowych, dotyczące zabezpieczenia danych osobowych. Administrator danych osobowych w prokuraturze, to jest Prokurator Rejonowy nie wydawał pisma "wdrażającego dokumentację", o której mowa w przywołanych wyżej artykułach ustawy. Ustawa o ochronie danych nakłada obowiązki zastosowania środków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną i takie działania zostały podjęte. Ustawa nie nakłada obowiązku wydania " pisma wdrażającego dokumentację". Podano, że administrator danych osobowych nie wydawał pisma o wyłączeniu pracowników prokuratury z obowiązku tworzenia dokumentacji w Prokuraturze Rejonowej dla W. S. M.. W związku z tym, iż celem skargi na bezczynność jest przymuszenie organu do określonego zachowania, w tym wypadku do udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, bezprzedmiotowym stało się zobowiązanie organu do załatwienia pkt. 2 wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2017 r. Z tego też powodu sąd umorzył postępowanie we wskazanym zakresie, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W przekonaniu składu orzekającego przy tym stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę okoliczność, należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 57/15, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, konfrontacja daty złożenia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z datą udostępnienia tej informacji wnioskodawcy odnośnie pkt. 2 wniosku, pozwala na przyjęcie, że zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. Zatem po wpłynięciu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany uczynił zadość wnioskowi i niezwłocznie udostępnił wnioskowaną informację publiczną. W tej sytuacji Sąd stwierdził brak podstaw do wymierzenia grzywny. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.