IV SAB/Wr 796/21

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ Dnia 15 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej P. z/s w W. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kudowie Zdroju w przedmiocie w przedmiocie udostępnienia informacji I. zobowiązuje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kudowie Zdroju do załatwienia pkt 3 i pkt 5 wniosku strony skarżącej z dnia 19 lutego 2021r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność , o której mowa w pkt 1 wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kudowie Zdroju na rzecz Polskiej Federacji Związkowej P. z/s w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 19 lutego 2021r. ( data wpływu: 23 lutego 2021 r.) Polska Federacja Związkowa P. w W. ( dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kudowie-Zdroju ( dalej: organ ) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1/Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę pracownikom wynagrodzeń w styczniu 2021 r. ? 2/Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę pracownikom dodatków motywacyjnych w okresie od października 2020 r. do stycznia 2021 r.? 3/Jaka była minimalna i maksymalna wysokość wynagrodzenia dla ogółu pracowników Ośrodka w styczniu 2021 r. z uwagi na zajmowane stanowisko? Podanie minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzenia w podziale na poszczególne stanowiska, wg wzoru: |Stanowisko |Minimalne wynagrodzenie |Maksymalne wynagrodzenie | |Starszy specjalista pracy socjalnej | | | |Specjalista pracy socjalnej | | | |Starszy pracownik socjalny | | | ... i dalej według wszystkich, nawet jednoosobowych stanowisk. 4/Jaka była minimalna i maksymalna wysokość dodatku motywacyjnego: kwotowa i procentowa wypłacona dla ogółu pracowników Ośrodka w okresie od października 2020 r. do stycznia 2021 r. z uwagi na zajmowane stanowisko? Podanie minimalnej i maksymalnej wysokości dodatku motywacyjnego w podziale na poszczególne stanowiska, wg. wzoru: |Stanowisko |Minimalny dodatek |Maksymalny dodatek | | |kwotowo/procentowo |kwotowo/procentowo | |Starszy specjalista pracy socjalnej | | | |Specjalista pracy socjalnej | | | |Starszy pracownik socjalny | | | ... i dalej według wszystkich, nawet jednoosobowych stanowisk. 5/Jaka była minimalna i maksymalna wysokość wypłat z tytułu (nagród, Dnia Pracownika Socjalnego, premii rocznej, itd.) wypłacanych dla ogółu pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Kudowie-Zdroju w okresie od października 2020 r. do stycznia 2021 r. z uwagi na zajmowane stanowisko, z podziałem na poszczególne stanowiska wg wzoru: |Stanowisko |Minimalna wypłata |Maksymalna wypłata | |Starszy specjalista pracy socjalnej | | | |Specjalista pracy socjalnej | | | |Starszy pracownik socjalny | | | ... i dalej według wszystkich, nawet jednoosobowych stanowisk. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 8 marca 2021 roku udostępnił żądane informacje w zakresie pkt 1, 2 oraz 4 wniosku .W odniesieniu do pkt 3 oraz pkt 5 wniosku organ udzielił danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na stanowisko kierownika Ośrodka oraz głównego księgowego Ośrodka. W pozostałym zakresie organ wydał w dniu 8 marca 2021r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie pkt 3 oraz pkt 5 wniosku z wyłączeniem kierownika i głównego księgowego Ośrodka. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia . Decyzją z dnia 19 maja 2021r. organ ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 oraz pkt 5 wniosku z wyłączeniem kierownika i głównego księgowego Ośrodka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 28 czerwca 2021r.uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji ostatecznej wskazano na konieczność analizy zakresów czynności wszystkich pracowników organu celem ustalenia, który z zatrudnionych w Ośrodku (poza kierownikiem i głównym księgowym) pełni funkcję publiczną ze względu na posiadane uprawnienia i uczestniczenie w procesie decyzyjnym w sprawach przypisanych do rozstrzygania przez organ. Pismem z dnia 22 lipca 2021r. organ wskazał ile było zatrudnionych pracowników Ośrodka , wskazał poszczególne stanowiska i przypisane im kompetencje i zakres obowiązków pracowników Ośrodka. Jednocześnie ponownie przedstawił stanowisko, zgodnie z którym na wszystkich stanowiskach w Ośrodku , z wyłączeniem kierownika i głównego księgowego, pracownicy wykonują czynności wyłącznie organizacyjne, ponieważ ostateczne decyzje podejmują tylko osoby na ww. dwóch stanowiskach. Według organu ,pracownicy zatrudnienie w Ośrodku , z wyjątkiem kierownika i głównego księgowego, nie pełnią funkcji publicznych i podlegają ochronie na podstawie art.5 ust.2 u.d.i.p. .Finalnie organ uznał , że informacje o ich wynagrodzeniu i nagrodach nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji nie ma konieczności wydawania decyzji w niniejszej sprawie. Kolejnym pismem z dnia 26 października 2021r organ podał wnioskodawcy wysokość wynagrodzenia i nagrody jednego ze specjalistów, który wyraził zgodę na ich ujawnienie . Pismem z dnia 23 września 2021r. ( data wpływu: 30 września 2021r.) wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej .Strona skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 19 lutego 2021 r. w zakresie, w którym żądana informacja nie została udostępniona, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2/stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3/zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł , 4/zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów art. 4 ust 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że stanowisko organu w niniejszej sprawie jest niejasne, a wręcz wewnętrznie sprzeczne. Organ bowiem poinformował skarżącą pismem z dnia 22 lipca 2021 roku, że żądane informacja nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie organ w żadnym stopniu nie uzasadnił swojego stanowiska, że przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej ograniczając swoją argumentację wyłącznie do kwestii zupełnie odrębnej, tj. rzekomego istnienia w tej sprawie przesłanek ochrony prywatności pracowników stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Instytucja ta może mieć zastosowanie jednak tylko w przypadku, gdy organ uzna, że żądana informacja stanowi informację publiczną. W konsekwencji skarżąca, wobec poinformowania jej pismem o stanowisku organu, że informacje nie stanowią informacji publicznej przy jednoczesnej argumentacji dotyczącej wyłącznie nieudostępniania informacji ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, nie jest w stanie jednoznacznie określić co było powodem nieudostępnienia żądanych informacji. Strona skarżąca podniosła, że za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznym, a więc także związane z ponoszeniem wydatków - o ile dotyczą one mienia publicznego. Z tej przyczyny, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za powszechnie uznaje się, że informację publiczną stanowią dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników. Z tej przyczyny nie powinno budzić wątpliwości, że informacje opisane w punkcie 3. i 5. wniosku skarżącej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Dotyczą one bowiem informacji o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, a zatem niewątpliwie informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku publicznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że żaden z pracowników zatrudnionych w tut. Ośrodku (poza kierownikiem i głównym księgowym) nie pełni funkcji publicznej, ponieważ pracownicy zatrudnieni w Ośrodku wykonują wyłącznie czynności i zadania o charakterze organizacyjnym . Ponadto, to do kierownika Ośrodka należy ostateczna decyzja o przyznaniu świadczenia wnioskodawcom, bądź odmowie prawa do wnioskowanej formy pomocy. Pracownicy merytoryczni kompletują jedynie dokumenty, które są niezbędne do podjęcia decyzji przez kierownika o przysługujących formach pomocy. Dlatego też organ uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, zatem nie wymagają wydania decyzji. Jednocześnie organ wskazał , że 9 jego pracowników złożyło oświadczenia, iż nie wyrażają zgody na ujawnienie swoich zarobków, nagród i innych świadczeń pieniężnych wypłaconych przez organ. W związku z powyższym ujawnienie wynagrodzeń i nagród pieniężnych wbrew woli pracowników niepełniących funkcji publicznej stanowi naruszenie ich dóbr osobistych i sfery prywatności, które są chronione przez kodeks cywilny, kodeks pracy oraz Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. - RODO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.. Należy mieć zatem na uwadze, że również dane na temat sposobu wydatkowania tych środków będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Warto podkreślić, że z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, informacją publiczną jest nie tyle to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale na jakim poziomie kształtują się środki publiczne wydatkowane na utrzymanie danego stanowiska, czy też grupy stanowisk. Natomiast kwestia zakresu ochrony takiej informacji oraz jej ograniczeń wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi – z racji podjętego rozstrzygnięcia – nie była j przedmiotem rozważań Sądu, w szczególności że spór nie dotyczył charakteru samej informacji, lecz możliwości jej udostępnienia. Rekapitulując powyższe rozważania , stwierdzić należy ,że informacja dotycząca wysokości wypłaconych w gminnej jednostce organizacyjnej wynagrodzeń , nagród , premii na poszczególnych stanowiskach , z pominięciem wskazania z imienia i nazwiska osób , którym je wypłacono , ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem informacją o sprawach publicznych jest również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Wymaga przypomnienia , że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi . Z tych środków pochodzą m.in. nagrody, premie. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych nagród i premii. W badanej sprawie należy zatem uznać, że żądane przez skarżącą informacje o wysokości wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach organu oraz wysokości nagród i innych uznaniowych wypłat stanowiły informację publiczną. Wątpliwości nie budzi również, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kudowie Zdroju należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. A zatem Kierownik Ośrodka jako podmiot reprezentujący jednostką organizacyjną Gminy , wykonującą zadanie publiczne jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem wniosek strony skarżącej z dnia 23 lutego 2021r. – w zakresie odnoszącym się do wysokości wynagrodzeń , nagród rocznych, premii – dotyczył informacji publicznej i został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, to niewątpliwe podmiot ten winien udzielić skarżącej stosownej informacji. Z analizy materiału aktowego analizowanej sprawy wynika, że żądane przez skarżącą informacje ,objęte pkt 3 i 5 przedmiotowego wniosku, z wyłączeniem danych dotyczących kierownika i głównego księgowego , nie zostały jej udostępnione. W związku z tym ocena dotychczasowych działań adresata wniosku , podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia wyartykułowanie pod adresem organu skutecznie zarzutu bezczynności w zakresie wyżej wskazanym . Zaakcentować w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy dostępowej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie , o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. , adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 8 marca 2021 r. , którego treść jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści omawianego pisma wynika wprost, że adresat wniosku udostępnił żądane przez skarżącą informacji , objęte punktami 1, 2 , 4 przedmiotowego wniosku. Natomiast w zakresie punktów 3 i 5 tegoż wniosku ograniczył się tylko do danych dotyczących tylko kierownika i głównego księgowego Ośrodka i nie udzielił żądanej informacji w pozostałym zakresie . A zatem udzielona informacja w tym zakresie jest informacją niepełną i nie odpowiadającą wprost na pytania nim objęte. Również kolejne pisma organu z dnia 22 lipca 2021r. i z dnia 26 października 2021r. nie stanowią o prawidłowym załatwieniu przez organ przedmiotowego wniosku Natomiast o braku bezczynności w załatwieniu sprawy nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu pktów3 i 5 przedmiotowego wniosku skarżącej , bowiem nie zadziałał we właściwej prawnej formie, a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna). Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu , stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała .Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Stwierdzeniem zaś ,że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa uzasadniała odmowę przyznania stronie skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej . Wobec tego skargę w tym zakresie należało oddalić , o czym orzeczono w pkt III tenoru wyroku. O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. ( pkt IV sentencji wyroku).