IV SAB/Wr 785/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Dyrektora Szpitala R. w Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szpitala R. w Ż. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 września 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Dyrektora Szpitala R. w Ż. w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Dyrektora Szpitala R. w Ż. na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. P. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) zarzucił Szpitalowi Rehabilitacyjnemu i Opieki Długoterminowej w Żmigrodzie (reprezentowanemu przez Dyrektora – przypis Sądu) bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 5 września 2021 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP, wystąpił do Szpitala Rehabilitacyjnego i Opieki Długoterminowej w Żmigrodzie (dalej: Szpital) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku tym strona, powołując się na art. 2 ust. i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do Dyrektora Szpitala o udostępnienie następujących informacji: 1. Czy w szpitalu został wprowadzony w okresie od marca 2020 roku do dnia otrzymania niniejszego pisma czasowy zakaz odwiedzin chorych przebywających w szpitalu? 2. W przypadku wprowadzenie takiego zakazu czasowego, w jakich okresach on obowiązywał oraz podanie podstawy prawnej wprowadzenie takiego zakazu chorych przebywających w zarządzanym przez Dyrektora Szpitalu w okresie obowiązywania takiego prawa na terenie szpitala. 3. Czy obecnie prawo odwiedzin gwarantowana jest każdemu pacjentowi? 4. W przypadku ograniczenia tego prawa jedynie dla osób zaszczepionych, na jakiej podstawie prawnej Dyrektor Szpitala wprowadził prawo odwiedzin chorych wyłącznie przez osoby zaszczepione produktem warunkowo dopuszczonym do użytku o nazwie szczepionka przeciwko COVID - 19? 5. Jak Dyrektor Szpitala (lub jego pracownicy) zamierza weryfikować tego rodzaju dane, jakie w świetle obowiązującego prawa stanowią dane wrażliwe i żaden obecnie przepis prawny nie upoważnia Dyrektora Szpitala do pozyskiwania danych wrażliwych osób postronnych? Zarzucając w skardze naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi (16 lipca 2022 r.) nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek, organ nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 w/w ustawy, czym naruszył art. 14dniowy termin z art. 13 ust. 1. W związku ze zgłoszonymi w skardze zarzutami oraz przedstawioną na ich poparcie argumentacją skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora Szpitala do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala wniósł o jej oddalenie. Jak wyjaśniał, uchybienie terminowi w udostępnieniu informacji objętych zakresem żądania wniosku nie było zamierzone i nie wynikało ze złej woli. Zwrócił uwagę, że obsługa platformy e-PUAP nie jest podstawowym narzędziem pracy Szpitala, lecz udzielanie świadczeń zdrowotnych. W tym kontekście wskazał, że w sprawie doszło do zbyt późnego odczytania informacji na tej platformie, wskutek czego doszło do udzielenia stronie odpowiedzi na wniosek z opóźnieniem. Podkreślił, że strona otrzymałaby odpowiedź na wniosek niezwłocznie (natychmiast), gdyby wniosek został złożony pisemnie lub za pośrednictwem poczty e-mail. Dodał, że ze względu na powszechnie znane kłopoty służby zdrowia Szpital nie posiada pracowników urzędowych szczególnie wykwalifikowanych w zakresie obsługi systemu e-PUP. W odniesieniu do zawartego w skardze żądania wymierzenia grzywny organ m.in. podniósł, że nałożenie grzywny wiązałoby się ze zmniejszeniem środków pieniężnych z przeznaczeniem na świadczenia zdrowotne i pomoc osobom chorym i potrzebującym. Z urzędu należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r., udzielono stronie odpowiedzi na jej wniosek z dnia 28 lipca 2022 r. Odpowiedź ta, udzielona według kolejności zadanych pytań, brzmiała następująco: - został wprowadzony zakaz odwiedzin chorych przebywających w szpitalu w okresie od marca 2020r do września 2021r.; - zakaz obowiązywał w okresie od marca 2020r do września 2021 zgodnie z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ustawa z dnia 5 grudnia 2008r/Dz.U. z 2020 poz. 1845 ze zmianami); - kierownicy podmiotów leczniczych oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych byli obowiązani do podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych; - obecnie, tj. w dniu sporządzenia niniejszego pisma każdy pacjent ma prawo do odwiedzin; - w Szpitalu Rehabilitacyjnym w Żmigrodzie nie była prowadzona segregacja osób, które mogły odwiedzać chorych na zaszczepionych czy też nie zaszczepionych. Zakaz odwiedzin dotyczył wszystkich. - nie były i nie są prowadzone żadne działania do weryfikacji wszelkich danych wrażliwych dotyczących szczepień przeciw Covid-19. Jak również wynika z akt, wspomniane pismo organu z dnia 19 sierpnia 2021 r. zostało wysłane do wnioskodawcy za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska, na adres w Kiełczowie. W piśmie dnia 3 października 2022 r. wysłanym do Sądu za pośrednictwem platformy e-PUAP skarżący wskazał, że pismo organu z dnia 11 sierpnia 2022 r., którym dysponuje Sąd a które organ wysłał również do skarżącego pierwotnie posiadało nieco inną treść, albowiem "w ostatnim akapicie na drugiej stronie jest wyraźnie podane" że brak odpowiedzi na wniosek strony spowodowany był zmianą pracownika obsługującego platformę e-PUP. Na poparcie tej argumentacji skarżący nadesłał wspomniane pismo jako złącznik do pisma z dnia 3 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Szpitala w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony z dnia 5 września 2021 r. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.). Co wymaga również odnotowania na wstępie, w myśl art. 21 tej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie ulega wątpliwości, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 5 września 2021 r. noszą cechy informacji publicznej, zaś Dyrektor Szpitala (który reprezentuje tę placówkę) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. W sprawie nie jest również sporne to, wniosek strony dotarł do adresata tego wniosku, jak również, że organ nie udzielił stronie objętych treścią tego wniosku informacji do dnia wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy, organ zareagował na wniosek strony dopiero w następstwie otrzymania skargi na bezczynność skierowanej za jego pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zwłokę w udostępnieniu informacji publicznej organ tłumaczył zbyt późnym odczytaniem wniosku złożonego za pośrednictwem platformy e-PUAP (prawdopodobnie dopiero na skutek działań podjętych po zapoznaniu się z treścią skargi) oraz brakiem posiadania personelu wykwalifikowanego w obsłudze platformy e-PUAP. Odnosząc przestawione okoliczności do obowiązujących uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, że w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Skoro z niespornych okoliczności sprawy wynika, że strona złożyła wniosek w dniu 5 września 2021 r. (za pośrednictwem platformy e-PUAP), to niewątpliwie, uznając że informacje objęte treścią wniosku stanowią informację publiczną organ (będący w posiadaniu tych informacji, co jest niesporne) powinien co do zasady udostępnić stronie żądane informacje w terminie do 14 dni licząc od daty otrzymania wniosku, czego w sprawie nie uczynił. Analiza akt sprawy wskazuje, że dopiero na skutek zapoznania się z treścią skargi (którą organ otrzymał w dniu 29 lipca 2022 r.) organ powziął wiedzę o tym, że strona złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy e-PUAP. Wskazana okoliczność skutkowała wysłaniem do strony pisma (datowanego na dzień 19 sierpnia 2022 r.) zawierającego odpowiedź na zadane we wniosku pytania już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność w sprawie. W nawiązaniu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o oddalenie skargi w całości z uwagi na niewiedze organu o wpłynięciu wniosku na platformę e-PUAP oraz z uwagi na fakt udostępnienia stronie żądanych przez nią informacji należy w pierwszej kolejności wskazać, że dla stwierdzenia bezczynności w sprawie nie ma znaczenia z jakich powodów nie doszło do zrealizowania wniosku w terminie ustawowym. Podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności nie miały zatem żadnego normatywnego znaczenia. Przekroczenie przez organ terminu ustawowego przewidzianego na udostępnienie informacji publicznej stanowi obiektywny fakt i żadne inne wyjaśnienia nie mogą rzutowa na odmienna ocenę tego stanu rzeczy. Po drugie, w sprawie trzeba dostrzec, że jakkolwiek strona faktycznie otrzymała pisemną odpowiedź organu na pytania objęte treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jednak z uwagi na sposób i formę udostępnienia stronie tych informacji (odbiegający od tego, jaki został wskazany we wniosku jako preferowany przez wnioskodawcę) nie można uznać, że organ prawidłowo wywiązał się ze swoich obowiązków, a tym samym, że wysłanie do strony pisma z dnia 19 sierpnia 2022 r. stanowiło prawidłową, pod względem procesowym, formę załatwienia wniosku, a tylko w takim przypadku Sąd byłby zobligowany do zawarcia w wyroku orzeczenia o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 5 września 2021 r. Rozwijając tę kwestię należy zwrócić uwagę, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej (który został złożony za pośrednictwem platformy e-PUP wnioskodawca wyraźnie wskazał, że "korespondencję w sprawie" tego wniosku prosi kierować na skrzynkę ePUAP [...]. Tymczasem, jak do wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, organ po otrzymaniu skargi udzielił stronie żądanych informacji, przy czym, uczynił to w formie zwykłego pisma, nadanego na adres strony w Kiełczowie za pośrednictwem operatora Poczty Polskiej. Sposób i forma udzielenia informacji publicznej nastąpiły zatem w sposób odmienny od tego, jaki wynika z treści wniosku. Odwołując się do unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wyjaśnić, że przepis art. 14 u.d.i.p. określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do powołanej normy ustawowej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W świetle przytoczonego przepisu celem postępowania podmiotu zobowiązanego powinno być więc doręczenie odpowiedzi w formie i w sposób, jakie wybrał wnioskodawca. Sposób udzielenia informacji oznacza w tym wypadku tryb, w jakim wnioskodawca życzy sobie, aby informacji mu udzielono (np. wysłanie pocztą, odbiór osobisty, wgląd do dokumentów lub przesłanie pocztą elektroniczną), natomiast przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca chce otrzymać informację (np. kopia dokumentu, scan, zapis na elektronicznym nośniku - por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2018, str. 187). W obu tych kwestiach, co do zasady, decydująca jest wola wnioskodawcy, który określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną. Natomiast organ nie może go w tym zakresie zastępować, a wyjątkowo, jeżeli nie może wydać informacji w formie lub w sposób wskazany przez wnioskodawcę - powinien wdrożyć odrębny tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1732/17, LEX nr 2646070; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 5/20, LEX nr 2917907). W sprawie pomimo żądania przez wnioskodawcę udostępnienia dokumentów w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-PUAP, przez którą zwrócił się z wnioskiem, organ udzielił odpowiedzi w formie papierowej i za pośrednictwem operatora pocztowego. Tym samym pomimo de facto udzielonej odpowiedzi organ pozostaje nadal w bezczynności z powodów wyżej wskazanych. Z tych względów, Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 września 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zobowiązanie Sądu należy rozumieć w kontekście obowiązku organu do udostępnienia stronie żądanych przez nią informacji w formie i sposób wskazany we wniosku, tj. elektronicznie na podany we wniosku adres e-PUAP. Wyznaczony organowi term 14 dni wynika z przepisów prawa (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność organu Sąd zobowiązany był jednocześnie orzec, czy bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że organ naruszył prawo w sposób kwalifikowany. Zgodnie z orzecznictwem, sam fakt przekroczenia terminu ustawowego nie jest wystarczający do stwierdzenia, że bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W sprawach tego rodzaju uwzględnić bowiem trzeba także inne okoliczności towarzyszące temu naruszeniu. Z akt sprawy nie wynika, by brak udzielenia stronie żądanych informacji w terminie ustawowym wynikał ze złej woli organu. Zaniechanie organu wynikało z przeoczenia faktu, że skarżący wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres e-PUAP Szpitala. Po otrzymaniu skargi organ udzielił stronie żądanych informacji, natomiast jedynie ze względu na niedotrzymanie preferowanej przez wnioskodawcę formy i sposobu udostępnienia tej informacji Sąd zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku w punkcie I wyroku. Niedochowanie przez organ formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej wynikało z błędnego przekonania organu, że wysłanie odpowiedzi na pytania zadane we wniosku zwykłem pismem, za pośrednictwem poczty tradycyjnej, czyni zadość obowiązkowi jakie wynikają z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na brak orzeczenia o kwalifikowanej formie bezczynności Sąd nie uwzględnił wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny. Oddalając żądanie w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku) Sąd miał na uwadze również okoliczność, że grzywna stanowi środek dyscyplinujący organ w załatwieniu sprawy. Okoliczności wynikające z akt sprawy nie wskazują natomiast na to, by organ unikał załatwienia wniosku strony. Zaniechanie w terminowym udostępnieniu żądanych informacji wynikało z przeoczenia faktu wpływu takiego wniosku na platformę e-PUAP, a po powzięciu wiedzy o złożeniu przez stronę rzeczonego wniosku organ podjął starania o udostępnienie żądanych informacji, choć nastąpiło to w sposób niezgodny z unormowaniami u.d.i.p. Na marginesie należy wskazać, ze argumenty podnoszone przez stronę w piśmie z dnia 3 października 2022 r. nie miały wpływu na wynik sprawy. O kosztach postępowania (punkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 20 i art. 200 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota kosztów odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.