IV SAB/Wr 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy T. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

D. D. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. wystąpił drogą elektroniczną do Burmistrza Gminy T. (dalej Burmistrz lub organ) o udostępnienie do wglądu całej dokumentacji wraz z ofertami i rozliczeniem dotacji oraz wszelkimi dokumentami dotyczącymi dotacji przyznanej stowarzyszeniu A w ramach I otwartego konkursu ofert ogłoszonego w dniu [...] stycznia 2018 r. na wykonanie przez organizacje pozarządowe i inne uprawnione podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego zadań publicznych w roku 2018. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia [...] marca 2019 r. poinformował skarżącego, że realizacja przedmiotowego wniosku nie jest możliwa w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na ilość składanych przez stronę wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz konieczność zapewnienia przez Urząd Miejski w T. realizacji bieżących spraw. W piśmie tym podano, że rozpatrzenie wniosku nastąpi w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.) Skarżący pismem z dnia [...] marca 2019 r., za pośrednictwem organu, wniósł skargę do tut. Sądu na przewlekłość postępowania Burmistrza w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i wnosząc o: 1. zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosku, 2. zwrot kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, 3. orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie grzywny organowi. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że przedłużenie terminu jest jego zdaniem nieuzasadnione, gdyż dyspozycja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie reguluje, iż wyznaczenie nowego terminu powinno mieć miejsce wyłącznie w momencie, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni. Podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji. W przekonaniu skarżącego wskazane przez Burmistrza przesłanki wyznaczenie nowego terminu nie wiążą się bezpośrednio z udostępnieniem tej konkretnej informacji. W tym kontekście strona podniosła, że nie można uzasadniać skorzystania z nadzwyczajnego terminu koniecznością zapewniania realizacji bieżących zadań Urzędu Miasta, bowiem uznanie, że konieczność zapewnienia zwykłego funkcjonowania urzędu jest wystarczającą przesłanką dla skorzystania z 2-miesięcznego terminu doprowadziłoby do sytuacji, w której każdy podmiot mógłby zawsze przedłużać czas realizacji wniosku w związku ze swoją zwykła pracą. Odnosząc się z kolei do argumentu Burmistrza wskazującego, że strona składa nadmierne ilości wniosków o informację publiczną skarżący wskazał, że jako redaktor naczelny lokalnej gazety składa wnioski o informację publiczną w związku ze swoją działalnością dziennikarską. Nie uważa jednak, że w jakikolwiek sposób nadużywa swojego prawa do informacji publicznej, nie są to też w jego opinii wnioski powodujące nadmierne obciążenie Urzędu. Opóźnione działanie organu w sprawie niniejszej podważa obowiązującą w procedurze udostępniania informacji publicznej zasadę efektywności, dzięki której obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą szybkie, skuteczne i sprawne oraz ekonomicznie uzasadnione. Dodatkowo podkreślono, że wnioskowane informacje, tj. wgląd do dokumentów dotyczących I otwartego konkursu ofert czyli dokumentacji związanej z udzieloną przez gminę dotacją, nie wymaga od Urzędu żadnych nadmiernie go obciążających działań. Dokumenty te stanowią informację prostą, dotyczą spraw, którymi Urząd w ostatnim czasie się zajmował, mają być tylko udostępnione do wglądu i w zasadzie mogłyby zostać udostępnione od ręki. W ocenie skarżącego Burmistrz nie wyznaczył na ten moment żadnego terminu, w jakim umożliwi mu wnioskowany wgląd do dokumentów, ani też nie wskazał żadnego racjonalnego i merytorycznego powodu wydłużenia terminu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że jest ona bezzasadna, a podniesione w niej argumenty są całkowicie chybione. Burmistrz przywołując tezy wyroku tut. Sądu z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 116/16, podniósł, iż był uprawniony do przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej w granicach ustawowych, a więc wynikających z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., dlatego też nie można organowi przypisać przewlekłości w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzi postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z kolei z przewlekłością prowadzenia postępowania spotykamy się wówczas, gdy w trakcie prowadzonego postępowania organ nie podejmuje prawem przewidzianego rozstrzygnięcia, lecz podejmuje działania przyczyniające się do zbędnego wydłużenia prowadzonego postępowania jak również podejmuje czynności, które w swojej istocie nie zmierzają do jak najszybszego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i podjęcia finalnego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania to skarga ma na celu wymuszenie na organie administracji publicznej niezwłocznego podjęcia rozstrzygnięcia i zaniechania podejmowania działań o charakterze pozornym. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a u.p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a u.p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, gdyż w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zostało to już powyżej zaznaczone w rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny określił, że wnosi do sądu administracyjnego skargę na przewlekłość działania organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej. Powyższa okoliczność determinuje ocenę działań podejmowanych przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie, Oznacza to zarazem, że w sprawie tej postanowienia art.134 § 1 u.p.p.s.a. posiada ograniczone zastosowanie, ponieważ sąd administracyjny nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu skargi. Skoro skarżący w sposób jednoznaczny wskazał na przewlekłość działania organu administracji, to sąd nie może tej sprawy rozpoznawać w kontekście bezczynności organu administracji publicznej, ponieważ ustawodawca dla tych instytucji przewidział odmienne przesłanki. Warto ponownie zaznaczyć, że z przewlekłością prowadzenia postępowania spotykamy się wówczas, gdy w trakcie prowadzonego postępowania organ nie podejmuje prawem przewidzianego rozstrzygnięcia, lecz podejmuje działania przyczyniające się do zbędnego wydłużenia prowadzonego postępowania, jak również podejmuje czynności, które w swojej istocie nie zmierzają do jak najszybszego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i podjęcia finalnego rozstrzygnięcia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Uzasadnieniem przekroczenia 14-dniowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie mogą być okoliczności dowolne, ale takie, które pozostają w bezpośrednim związku z charakterem i istotą żądanej informacji. Konstrukcja regulacji ustawowej w zakresie terminów załatwienia sprawy przyjęta w art. 13 u.d.i.p. uprawnia do stwierdzenia, że są to terminy instrukcyjne, których upływ nie ma konsekwencji w sferze materialno-prawnej i które służą zdyscyplinowaniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, także w drodze stosownych skarg do sadu administracyjnego. Niektóre sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymagają postępowania wyjaśniającego, które eliminuje możliwość – stosownie do reguły ustawowej – załatwienia ich bez zbędnej zwłoki, co wymaga zapewnienia podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji warunków czasowych zarówno dla prawidłowego przygotowania treści wnioskowanej informacji, jak i prawidłowej argumentacji decyzji odmownej. Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że Burmistrz po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. działał zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem zachowując 14-dniowy termin, liczony od dnia wpływu wniosku, poinformował stronę pismem z dnia [...] marca 2019 r. o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podając przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Strona nie czekając na upływ tego terminu już w dniu [...] marca 2019 r., tj. niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi od organu o przedłużeniu terminu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., wystąpiła ze skargą na przewlekłość postępowania Burmistrza. Analiza działań organu w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że Burmistrz w terminie przewidzianym przepisami prawa powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia w rozpatrzeniu jego wniosku oraz podał nowy termin załatwienia sprawy, który nie wykracza poza granice określone w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu wskazane przyczyny opóźnienia, tj. ilość składanych przez stronę wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz konieczność zapewnienia przez Urząd Miejski w T. realizacji bieżących spraw, mieszczą się w katalogu racjonalnych okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu wykonania obowiązku informacyjnego. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, iż wskazany obowiązek terminowego udostępniania informacji publicznych nie może dezorganizować prawidłowej działalności organów gminy w podstawowych sferach aktywności samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.