IV SAB/Wr 568/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Wołowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 listopada 2023 r. I. stwierdza bezczynność Starosty Wołowskiego w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 18 listopada 2023r.; II. stwierdza, że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Wołowskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 listopada 2023r. ; IV. zasądza od Starosty Wołowskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem J. M. ( dalej: wnioskodawca, skarżący ) z dnia 18 listopada 2023 r. , adresowanym do Starostwa Powiatowego w Wołowie ( dalej: Starosta , organ) , przesłanym za pośrednictwem skrzynki e-PUAP, którym domagał się przesłania "poprzez epuap informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych odnośnie do organizacji ruchu na drodze [...] w okresie od 12 lipca 2023 r. dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie". Organ w odpowiedzi na wniosek pismem dnia 30 listopada 2023r. , przesłanym drogą pocztową , poinformował wnioskodawcę ,że " od 12 lipca 2023r. nie wytworzono i nie otrzymano żadnych dokumentów związanych z organizacją ruchu na drodze powiatowej nr [...]. Na przedmiotowej drodze nie prowadzono praz związanych z organizacja ruchu." Pismem z dnia 10 grudnia 2023r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 18 listopada 2023 r. Skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 18 listopada 2023 r. dotyczącego przesłania informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych odnośnie do organizacji ruchu na drodze [...] w okresie od 12 lipca 2023 r. oraz dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie; 2/ zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p. ) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł ,że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Starosta nie udostępnił mu informacji, o którą wnioskował. Wywodził tez , że we wniosku wskazał sposób przekazania informacji (platforma epuap) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej . Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Organ podniósł ,że odpowiedź na przedmiotowy wniosek została przygotowana i wysłana w dniu 1 grudnia 2023 r., z zachowaniem ustawowego 14 - dniowego terminu, przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z uwagi na problemy z funkcjonowaniem w Starostwie Powiatowym wewnętrznego systemu E., za pomocą którego odbierana i wysyłana jest m.in. korespondencja elektroniczna (i nie możność wysłania pisma za pośrednictwem skrzynki ePUAP) odpowiedź do skarżącego została wysłana listem poleconym. Na poparcie powyższego organ przedstawił wysłaną w ustawowym terminie odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wraz z potwierdzeniem nadania przesyłki pocztowej. Starosta przyznał też ,że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę do organu nie wróciło zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej przez skarżącego. Natomiast z treści skargi złożonej przez wnuioskodawce wynikało, że nie otrzymał on odpowiedzi na wniosek z dnia 18 listopada 2023 r., odpowiedź ta została wysłana ponownie za pośrednictwem skrzynki ePUAP w dniu 21 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.2492 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta , o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu , sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej , którego tryb udzielania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa dostępowa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko , wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. W analizowanej sprawie nie sporu między stronami co do tego , że wniosek skarżącego z dnia 18 listopada 2023 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej , albowiem Starosta jest organem władzy publicznej , a zatem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. , zaś wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej , gdyż dotyczy działalności powiatu , a mianowicie zasad jego funkcjonowania oraz danych publicznych w aspekcie , o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. Wobec tego spełniony został zarówno podmiotowy , jak i przedmiotowy zakres powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki , nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Przy czym w odniesieniu do skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę, praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 18 listopada 2023 r., zaś rozpoznanie tego wniosku nastąpiło pismem z dnia 30 listopada 2023 r. , przesłanym za pośrednictwem operatora pocztowego , które finalnie nie dotarło do wnioskodawcy . W tym miejscu wymaga wyjaśnienia ,że charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji, a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia. Przepis art. 14 ust.1 u.d.i.p. przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy E-PAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny itp. A zatem to na wnioskodawcy przede wszystkim spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Podmiot uprawniony informacyjnie decyduje również o wyborze formy jej udostępnienia. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji, gdyż to żądający takiej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., sygn. II SA/Wa 620/10, LEX nr 667335). Istotne znaczenie ma w tym wypadku precyzyjne skonkretyzowanie żądanej formy, albowiem podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać jej zmiany. Natomiast organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (zob. wyrok WSA w Kielcach z 4 czerwca 2008 r., sygn. II SAB/Ke 23/08, LEX nr 516691). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności ,a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne. Oznacza to ,że na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego , to jest 10 grudnia 2023 r. ( data wpływu skargi do organu) organ pozostawał bezczynny. Stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności . W kontrolowanej sprawie Sąd w dacie wyrokowania nie miał podstaw do nałożenia takiego zobowiązania , albowiem wniosek został zrealizowany ponownie wysłanym w formie dokumentu elektronicznego pismem z dnia 21 grudnia 2024r. , co skarżący potwierdził w piśmie z dnia 7 kwietnia 2024r .( k. 61) .W związku z powyższym mając na uwadze, treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało postępowanie w sprawie zobowiązania do załatwienia wniosku umorzyć , o czym orzeczono jak pkt III wyroku. Przy czym umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, o którą zawnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że w wyniku wniosku z dnia 18 listopada 2023r. r. organ udzielił informacji pismem z dnia 21 grudnia 2023 r., a więc po wniesieniu skargi do WSA, stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności( pkt I wyroku) , która jednak nie miała – w ocenie Sądu - charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wynikała z lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Opóźnienie nie było też znaczne . W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tym samym chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie . Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy . Należy bowiem zauważyć , że organ zareagował na przedmiotowy wniosek pismem z dnia 30 listopada 2023 r. ,.Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a.- orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt I V sentencji wyroku.