IV SAB/Wr 482/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą we W. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie wpisu do wojewódzkiego rejestru zabytków I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

S. (dalej: S., skarżący, strona) złożyło skargę z dnia 31 marca 2022 r. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej: DWKZ, organ) w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków dawnego pensjonatu E. położonego w O., gmina Bogatynia. W uzasadnieniu S. podało, że jest stroną postępowania dot. przedmiotowego wpisu (postanowienie z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr DWKZ nr 567/2019). Według strony organ przez wiele miesięcy nie wykonywał żadnych czynności w sprawie poza dopuszczeniem organizacji społecznych do postępowania. W związku z tym strona pismem z dnia 25 maja 2021 r. złożyła ponaglenie na brak terminowego załatwienia sprawy przez DWKZ, które przekazała Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego (pismo z dnia 8 czerwca 2021 r.). Wobec nierozpatrzenia ponaglenia przez Ministra strona pismem z dnia 30 marca 2022 r. złożyła skargę do Prezesa Rady Ministrów. Po złożeniu ponaglenia na nieterminowe załatwienie sprawy z dnia 25 maja 2021 r. DWKZ dokonał szeregu czynności m.in. oględziny obiektu w sierpniu 2021 r., wydał szereg postanowień dowodowych, pismem z dnia 29 października 2021 r. powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego. Następnie przez 5 miesięcy nie podjęto żadnych czynności. Z racji tego strona zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1, 2, 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: k.p.a.) w zw. art. 12 § 1 w z art. 6 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy w terminach określonych przez k.p.a. Dalej wniosła o zobowiązanie DWKZ do wydania decyzji w sprawie w ciągu jednego miesiąca, stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności, zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa, wedle norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ podał, że decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr 767/2022 odmówił wpisania do rejestru zabytków budynku mieszkalnego położonego w miejscowości O. przy ul. [...] [...]. Dalej wyjaśnił, że udział S. w postępowaniu na prawach strony dało mu możliwość występowania z dowodami w sprawie, co przełożyło się na składanie wielu, kilkudziesięciu i kilkusetstronicowych dokumentów o zróżnicowanej wadze znaczeniowej, zaopatrzonych w bardzo obszerny materiał w wersji papierowej i na płytach CD, oraz wnioskowanie o przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność wpisu do rejestru zabytków. Również właściciel nieruchomości wystąpił o przeprowadzenie kolejnych oględzin w związku z mającymi miejsce w 2020 r. podpaleniami budynku. Organ administracji publicznej zobowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, jak również uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Należy też zaznaczyć, że organ prowadzi szereg skomplikowanych i istotnych dla ochrony zabytków województwa dolnośląskiego spraw związanych z wpisem do rejestru zabytków. Postępowanie dotyczące budynku przy ul. [...] [...] w O. jest jednym z nich. Zapoznanie się i przeanalizowanie tak obszernego materiału, jaki złożyły strony, wymaga czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo należy podkreślić, że rozstrzygając sprawę sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13; orzeczenia dostępne w CBOSA podobnie jak dalej powołane). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). W postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność istotna jest ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie, czy wykonano to w przepisanym terminie i czy opóźnienie jest usprawiedliwione. Stosownie do art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Z treści art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, termin załatwienia sprawy i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Wobec tego z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie uzyskało status strony postępowania dot. wpisu do rejestru zabytków dawnego pensjonatu E. położonego w O. (postanowienie z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr DWKZ nr 567/2019). Następnie pismem z dnia 25 maja 2021 r. wystąpiło z ponagleniem na bezczynność dot. wpisu do rejestru zabytków wnioskowanego budynku mieszkalnego do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za pośrednictwem DWKZ. Pismem z dnia 29 października 2021 r. organ powiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego. Dalej skarżący wobec nierozpatrzenia ponaglenia przez Ministra pismem z dnia 30 marca 2022 r. złożył skargę do Prezesa Rady Ministrów. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr 767/2022 organ odmówił wpisania do rejestru zabytków wnioskowanego budynku. Faktem niewątpliwym jest, że organ po wydaniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2019 r. o dopuszczeniu strony do postępowania do wystąpienia przez stronę z ponagleniem na bezczynność z dnia 25 maja 2021 r., jak też przed wydaniem decyzji z dnia 8 kwietnia 2022 r. (około 5 miesięcy) pozostawał w stanie bezczynności, w rozumieniu przytoczonym na wstępie. W ocenie Sądu działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na ocenę tę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy oraz znaczący okres pozostawania w bezczynności (28 sierpnia 2019 r. - 4 kwietnia 2022 r.). Z tej racji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. - orzekł o bezczynności organu administracji, stwierdzając, że ma ona charakter kwalifikowany (pkt II sentencji wyroku). Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłe procedowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15). W punkcie I wyroku Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ organ decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr 767/2022 zakończył postępowanie. Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji). Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.