IV SAB/Wr 43/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Skarżący – A. W. działający pod firmą F. - złożył skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając temu organowi naruszenie przepisów prawa, to jest art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej poniżej w skrócie "u.d.i.p.") poprzez niedochowanie dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do punktu 1 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz poprzez odesłanie adresata do przepisów prawa powszechnie obowiązujących niezawierających wprost żądanej informacji oraz udzielenie informacji wymijających, niepełnych w stosunku do tych wyraźnie zwerbalizowanych we wniosku z dnia [...].10.2019 roku. Nadto zarzucił naruszenie art. 6 ust 1 powołanej ustawy poprzez uznanie, że żądane we wniosku z dnia [...].10.2019 roku informacje w postaci kodu PIN do drzwi blokujących korytarz, za którym urzędują inspektorzy, oraz bezpośrednie wskazanie osoby, która ustaliła organizację pracy urzędu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu wymienionej ustawy. W związku z powyższym wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...].10.2019 roku o udostępnienie żądanej informacji publicznej określonej w punkcie 5 i 6 wniosku z dnia [...].10.2019 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie Wojewodzie D. grzywny w wysokości 500 zł i przeznaczenie tych środków na rzecz H.; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Skarżący na poparcie skargi podniósł, że wniosek o udzielenie informacji publicznej skutecznie doręczony do organu administracji publicznej dnia [...].10.2019 roku. Wskazany wniosek swym zakresem obejmował udzielenie informacji publicznej na temat: 1) ilości radców prawnych z podaniem ich imion i nazwisk, udzielających merytorycznego wsparcia inspektorom prowadzącym postępowania oraz warunków, jakie musieli spełnić aby otrzymać stanowisko; 2) wskazania stopni i tytułów naukowych oraz opisania dotychczasowej kariery zawodowej wskazanej grapy z naciskiem na uprawdopodobnienie, iż mają niezbędne kwalifikacje do udzielania porad w obszarze działalności Wojewody związanym z cudzoziemcami i to w jak najszerszym zakresie; 3) zakresu obowiązków radców prawnych przy wydawaniu decyzji w jak najszerszym rozumieniu; 4) informacji na temat wewnętrznych szkoleń i zebrań, a także udostępnienie protokołów lub zapisków i regulaminów powstałych w ich trakcie; 5) wskazanie osoby, która stworzyła system zamykania się przed obywatelami funkcjonariuszy publicznych i osoby, która ten pomysł zaakceptowała; 6) podanie kodu PIN do drzwi, za którymi pracują funkcjonariusze korpusu cywilnego. Prezentowane pytania posiadały zdaniem autora skargi obszerne uzasadnienie wraz z wykazaniem istnienia ważnego interesu publicznego. Jak dalej skarżący zauważył, decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku, organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie udzielenia odpowiedzi i okazania żądanych dokumentów we wskazanym wyżej zakresie wskazując, że radcy prawni zatrudnieni w organie administracji publicznej nie pełnią funkcji publicznej, co generuje sytuację, w której to objęci są ochroną prywatności osoby fizycznej, którą statuuje art. 6 ust. 1 lit.a rozporządzenia i art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku (Dz. U. 1964 nr 16 poz. 93 ze zm. Wskazana odmowa dotyczyła punktów 2, 4, 5 i 6 omawianego wniosku. W przypadku punktu 1 i 3 wniosku organ administracji publicznej odpowiedział wnioskodawcy osobnym pismem, również z dnia [...] listopada 2019 roku, jednakże uczynił to w sposób fragmentaryczny, niepełny i w wielu miejscach wymijający. W szczególności zaś nie została udzielona odpowiedź dotyczy co do punktów 5 i 6 wniosku. Skarżący następnie między innymi wywodził, że kluczowego znaczenia w kontekście pytania 5 i 6 wniosku nabiera tu fragment przepisu stanowiący o zakresie, w którym to organy władzy publicznej gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przenosząc to na zaistniały stan faktyczny należy stwierdzić zdaniem skarżącego, iż sposób w jaki wykorzystywany jest budynek administracji publicznej, czy też jego wyodrębniona część (korytarz), stanowi sprawę publiczną w pełnym tego sformułowania znaczeniu. Ustawodawca bowiem wyposażył gminy i inne jednostki samorządu terytorialnego w niezbędne do realizacji zadań publicznych składniki majątku i nadał im osobowość prawną, aby w sposób należyty mogły tym majątkiem gospodarować (art. 165 ust 1 Konstytucji). Formuła zawarta w normie konstytucyjnej wydaje się treścią nawiązywać do jednej z instytucji prawa cywilnego zwanego mieniem (art. 44 k.c.), jednakże nie ulega wątpliwości, iż jest to mienie "szczególnego rodzaju" nazywane mieniem publicznym, gdyż jako takie służy podmiotom publicznym nie na dowolne cele, lecz do wykonywania określonych zadań publicznych. Traktowanie mienia komunalnego lub majątku Skarbu Państwa na zasadach własności w pełnym ich zakresie, zawartych w przepisach kodeksu cywilnego, jest daleko idącym nadużyciem. Konkludując, jednostki samorządu terytorialnego są właścicielem mienia, jednakże charakter tej własności podlega daleko idącym ograniczeniom właśnie ze względu na charakter tego mienia. Kodeks cywilny powinien tu być wykorzystywany jedynie ze względów technicznych, służyć wyznaczeniu technicznych ram tej własności, Budynek organu administracji publicznej, w którym zadania publiczne wykonuje wojewoda, a także wszelkie wyodrębnione części tego budynku i znajdujące się w nim urządzenia stanowią mienie publiczne, a skoro tak, to wszelkie sprawy związane z jego gospodarowaniem podlegają udostępnieniu na zasadach zwartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, o ile odpowiedź na pytanie 5 zadane we wniosku została w sposób wymijający zawarta w piśmie skierowanym do strony z dnia [...] listopada 2019 roku, w którym podano, że o organizacji pracy w Urzędzie decyduje jego Dyrektor Generalny zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej, skarżący mógł więc sobie wywnioskować, że to on wymyślił i zaakceptował zamknięcie korytarza budynku administracji dla petentów i wpuszczanie tam pełnomocników po okazaniu wezwania ochronie (wezwania, które zawiera dane osobowe klienta) oraz sprawdzić jego imię i nazwisko na stronie internetowej, o tyle na pytanie 6 wniosku nie otrzymano żadnej odpowiedzi. Organ w tym przypadku zasłonił się wypowiedzią, że sposób przyjmowania spraw jest już zamieszczony na stronie BIP organu. Skarżący stanął więc na stanowisku, że takie zachowanie organu administracji publicznej przeczy istocie jawności życia publicznego. Skarżący nie pytał we wniosku o powody takiej organizacji pracy (te są stronie znane), lecz o ściśle zwerbalizowane elementy tej organizacji. Kod PIN do drzwi blokujących element mienia publicznego (do którego swobodny dostęp powinni mieć zainteresowani obywatele i inne jednostki pozostające pod jurysdykcją RP) należy do sfery faktów - już istnieje i został wytworzony przez władzę publiczną. Jest zmaterializowanym narzędziem zawierającym informacje służącą do wykonywania zadali publicznych, a więc informacją publiczną. Bez znaczenia jest tutaj nośnik informacji publicznej. Ten może posiadać formę dokumentu, zapisu elektronicznego lub takim nośnikiem może być też człowiek. Strona wnioskowała o wskazanie kodu PIN do drzwi dowolnej postaci, nie o konkretny nośnik, lecz o zawartą w nim informację. Nie jest to dokument wewnętrzny, gdyż nie jest on żadnym ze stadiów tworzenia finalnego efektu, nie inicjuje tworzenia dokumentu urzędowego, ale nim jest. Tym bardziej nie można mówić, iż jest do dokument prywatny (nie można tu mówić o zastosowaniu art. 245 k.p.c.), gdyż pochodzi on od działalności organu państwowego. Dalej skarżący kontynuując wywód podnosił, że chcąc dokładnie uargumentować, dlaczego dostęp do korytarza, w którym prowadzone są sprawy cudzoziemców, ma kapitalne znaczenie dla ochrony dostępu do informacji publicznej, można posłużyć się przykładem, w którym to jedna z części budynku sądowego zostaje w jednej chwili zamknięta w skutek np. za dużego "ruchu na korytarzu", co utrudnia pracę sędziom. W ten sposób obywatele utraciliby dostęp do wokand sądowych i ucierpiałaby konstytucyjna zasada jawności postępowania sądowego. Wokanda taka została wytworzona przez organ państwowy i określa zasady działania tego organu tzn. porządek czynności jakie będą podejmowane (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2014 roku I OSK 2167/13 i I OSK 2019/13). Na szczęście jest to sytuacja czysto hipotetyczna, gdyż wokandy są ogólnodostępne i dlatego nie wymagają wniosków o udzielnie informacji publicznej. Podobnie tutaj, skoro jawność życia publicznego została ograniczona celem polepszenia sobie "urzędniczego bytu" (pomijając fakt, iż zostało to zrobione przez Dyrektora Generalnego na takich zasadach jakby gospodarował swoim prywatnym mieniem, a nie mieniem publicznym) to każdemu przysługuje prawo, aby za pomocą ustawy otrzymał dostęp do - dla przykładu imion i nazwisk oraz stanowisk inspektorów wywieszonych nad pokojami, gdzie prowadzą postępowania, a w szczególności wstępu w to miejsce itd. Będzie to stanowić przejaw transparentności życia publicznego i władzy publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci kodu PIN blokującego wejście na korytarz celem uzyskania przez skarżącego swobodnego dostępu do miejsca publicznego oraz definitywne, jasne wskazanie, kto wymyślił i zaakceptował sposób zamknięcia wspomnianego korytarza. A skoro pismo organu będące odpowiedzią na wniosek jest w tej mierze fragmentaryczne, niepełne i nie wyczerpuje bądź w ogóle nie pokrywa się z zakresem żądanym przez wnioskodawcę i nie wydano także decyzji odmownej to świadczy to o bezczynności organu. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Przytoczył, że w dniu [...] października 2019 r. wpłynął opisany w skardze wniosek. Skarżącemu częściowo udzielono informacji publicznej, częściowo wskazano, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a częściowo odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...]. W dniu [...] grudnia 2019 r. do organu wpłynęło odwołanie od wydanej decyzji administracyjnej odmawiającej częściowo udzielenia żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda przekazał odwołanie wraz z oryginalnymi aktami sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z właściwością. W dniu zaś [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność. Odnosząc się do zarzutów i żądań skargi organ wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej dotyczyła wniosku skarżącego tylko w zakresie punktu 2 - wskazania stopni i tytułów naukowych oraz dotychczasowej kariery zawodowej radców prawnych udzielających wsparcia inspektorom prowadzącym postępowania w sprawie legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców. Dalej, od przedmiotowej decyzji wniesiono odwołanie, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone. Co istotne, przedmiotowa decyzja nie jest objęta zakresem zaskarżenia. Podobnie, co do punktu 4 wniosku, również nieobjętego zakresem zaskarżenia, należy zwrócić uwagę, że pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wezwano skarżącego do doprecyzowania pkt 4 wniosku, czego skarżący nie uczynił. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieudzielenia informacji w zakresie pkt 5 i 6 wniosku podkreślono, że w ocenie Wojewody D. żądane dane nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z [...] listopada 2019 r. wyjaśniono skarżącemu, że informację publiczną stanowi informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej), a nie o powodach takiej, a nie innej organizacji pracy organu. O organizacji pracy w Urzędzie decyduje jego Dyrektor Generalny zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej. Informacja publiczna w zakresie sposobu i terminów przyjmowania stron zamieszczona jest na stronie BIP Urzędu, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu skarżący błędnie rozumie pojęcie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Słusznie zauważa skarżący, że gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa podlega szczególnemu rygorowi. W tym zakresie należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65; dalej "ugn"). Ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1 ugn). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ugn : "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze." Gospodarowanie mieniem urzędu wojewódzkiego należy do dyrektora generalnego na zasadzie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1559 ze zm.). Dalej, pojęcie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa definiuje art. 23 ust. 1 ugn, stanowiąc: "Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust, 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: 1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości; 2) zapewniają wycenę tych nieruchomości; 3) sporządzają plany realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz przedkładają je wojewodzie - celem akceptacji - co najmniej na dwa miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania poprzedniego planu; 4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem; 5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności; 6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego; 7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17; 7a) wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; 8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie; 9) składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej." Wprawdzie przepis ten zawiera katalog otwarty czynności objętych pojęciem gospodarowania nieruchomościami, niemniej jednak na tle całościowej regulacji ugn zauważyć należy w ocenie Wojewody, że o ile gospodarowaniem nieruchomością (budynkiem urzędu wojewódzkiego) będzie decydowanie o przeznaczeniu poszczególnych jego części składowych (pokoi, korytarza itp), o tyle odrębną kwestią jest decydowanie o tym, kto i w jakim zakresie posiada dostęp do poszczególnych części budynku, gdyż jest to sfera związana z organizacją pracy urzędu a nie z gospodarowaniem mieniem. W związku z powyższym Wojewoda prawidłowo wskazał skarżącemu, że informację publiczną stanowi informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw a nie o powodach takiej, a nie innej organizacji pracy organu. Ponadto stosowne informacje w tym że zakresie zawarte są na stronie BIP Urzędu zgodnie z wymogiem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przywoływany w skardze przykład ewentualnego zamknięcia korytarzy sądowych jest tu również nietrafny w przeświadczeniu organu. O ile bowiem obywatelowi przysługuje prawo do informacji zawartych w wokandzie sądowej, o tyle uniemożliwienie niczym nieograniczonego dostępu do pokoi sędziowskich, o ile nie są tam zawarte informacje ogólnie dostępne, jest nie tylko legalne, co pozostające w sferze faktów. Podobnie dzieje się choćby w żłobkach i przedszkolach, gdzie dostęp dla osób nieuprawnionych jest również ograniczany przez kody pin do drzwi czy furtek ze względu na bezpieczeństwo dzieci. Przykłady takie można mnożyć, istotą rzeczy jest tu jednak fakt, iż budynki te stanowią mienie publiczne i pracują w nich osoby opłacane ze środków publicznych. O ile zatem w budynkach tych lub ich konkretnych częściach nie są udostępniane informacje ogólnie dostępne na zasadzie udostępnienia w trybie art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o tyle brak jest podstaw prawnych do żądania niczym nieograniczonego dostępu w te miejsca w oparciu o przepisy tejże ustawy. W tym miejscu należy zatem zaakcentować, że w przedmiotowym korytarzu [...] Urzędu Wojewódzkiego nie znajdują się informacje udostępniane w oparciu o art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności również na drzwiach pokoi nie udostępnia się informacji o personaliach inspektorów prowadzących sprawy. Informacje o osobie prowadzącej sprawę udzielane są każdorazowo stronom w pismach do nich kierowanych. W korytarzu nie znajdują się informacje o organizacji pracy organu, a w szczególności o "porządku czynności jakie będą podejmowane" przez organ. Artykuł 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi o wydaniu decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. W przypadku zatem uznania, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony "zwykłym" pismem, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Jak podkreśla się w doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX ) - z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skierowanie jej do rozpoznania w powyższym trybie nie jest przy tym uzależnione od wniosku strony. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p." lub "ustawa"), zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje kilka sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 oraz art. 10 i art. 11 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07). Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13). Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W realiach rozpatrywanej sprawy, organ, dochowując wymogi z art. 13 u.d.i.p., w terminie 14 dni najpierw pismem z dnia [...] listopada 2019 r. - wyjaśniając, że z uwagi na obszerny zakres wniosku, konieczność zebrania stosownych danych z poszczególnych komórek urzędu oraz doprecyzowania przez skarżącego punktu 4 wniosku, o co skarżącego wezwano - wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku skarżącego na dzień [...] listopada 2019 r. Następnie, w dniu [...] listopada 2019 r., a zatem nie przekraczając dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w ustępie 2 art. 13 u.d.i.p. - co do punktu 2 wniosku (w kwestii wskazania tytułów i stopni naukowych radców prawnych, ich kariery zawodowej) wydał decyzję odmowną, zaś w przedmiocie punktów 1, 3, 4, 5 i 6 udzielił pisemnej odpowiedzi skarżącemu. Podał mianowicie (ad pkt 1 wniosku) informacje o ilości radców prawnych ze wskazaniem ich imion i nazwisk, wraz z określeniem (ad pkt 3 wniosku) podstawowych obowiązków wykonywanych przez radców prawnych w procedurze wydawania decyzji administracyjnych dotyczących legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców, nadto uzasadnił (ad pkt 4 wniosku) że informacja o wewnętrznych zebraniach i szkoleniach i materiałach ich dotyczących nie stanowi informacji publicznej, abstrahując od okoliczności, że skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu o doprecyzowanie wniosku w tej mierze. Wreszcie, w powołanym piśmie organ odniósł się treści eksponowanych w skardze punktów 5 i 6 wniosku, uznając, że nie stanowią one informacji publicznej. Skarżący w pkt 5 i 6 wniosku doręczonym organowi w dacie [...] października 2019 r. domagał się wskazania (w pkt 5), kto z imienia i nazwiska oraz funkcji "wymyślił" - i czy dzieje się to za aprobatą Wojewody wraz z podaniem informacji o osobie, która zaakceptowała taki stan rzeczy – "by funkcjonariusze korpusu cywilnego w budynku administracji publicznej w godzinach pracy urzędu zamykali się w korytarzu za drzwiami, do których dostępu broni ochrona i zamykane na kod drzwi, do którego nie da się dostać bez wezwania (i to dopiero po okazaniu ochronie danych osobowych klienta)" oraz (w punkcie 6 wniosku) o podanie kodu PIN do drzwi, które oddzielają korytarz od budynku głównego. Jak już wyżej wspomniano, ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym między innymi o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wyrażenie "w szczególności" oznacza, że ustawodawca określił jedynie w sposób przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Przy tak szerokim rozumieniu komentowanego pojęcia w judykaturze słusznie sprecyzował się pogląd, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje jednak kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji. W aspekcie zaś dotyczącym bezpośrednio problemu spornego w niniejszej sprawie, jeśli chodzi o kategoryzację żądanej informacji, Skład orzekający nie podziela zapatrywania skargi jakoby pytania zawarte w pkt 5 i 6 wniosku adresowanego do organu dotyczyły kwestii mających charakter informacji publicznej. Słusznie organ zauważył – w kontekście pkt 5 wniosku – że informację publiczną stanowi (między innymi) informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, a nie o powodach przyjętej w drodze wewnętrznych regulaminów lub zarządzeń organizacji pracy organu. Trafnie organ wskazał, że za organizację pracy urzędu, w tym wprowadzenie kodu PIN, odpowiada dyrektor generalny tej instytucji zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej, zaś informacje o sposobie i terminach przyjmowania interesantów zamieszczone są na stronie BIP stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wywody skargi w zakresie pkt 6 wniosku, zawierającego żądanie udostępnienia kodu PIN celem wstępu do jednego z korytarzy budynku urzędu wojewódzkiego są z gruntu chybione. Sam fakt gospodarowania mieniem publicznym przez określone władze publiczne nie oznacza, że strony, ich pełnomocnicy, petenci, osoby trzecie etc. mają uprawnienie do całkowicie swobodnego, niczym nieograniczonego dostępu do tego mienia, a tym samym do wszystkich części zarządzanej nieruchomości, w tym do całego budynku danego urzędu. "PIN" - określany tak skrótowo z języka angielskiego - jest indywidualnym numerem identyfikacyjnym, stanowiącym kod alfanumeryczny lub hasło służące do uwierzytelniania określonej czynności. Żądanie udostępnienia kodu PIN w ramach kwalifikacji tego numeru jako informacji o charakterze publicznym całkowicie przeczyłoby celowi funkcjonowania tego rodzaju zabezpieczeń dostępu i ochrony przed osobami niepowołanymi lub niepożądanymi działaniami. Z samej natury rzeczy kod PIN nie jest informacją jawną, publicznie dostępną, tym samym informacja o numerze PIN nie podlega udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzanie kodów PIN w siedzibie danego organu nie stanowi bezpośredniej realizacji zadań publicznych, lecz wiąże się ze względami bezpieczeństwa oraz technicznymi aspektami wewnętrznej organizacji i funkcjonowania organu. A skoro nie stanowi informacji publicznej zasadnie organ nie ujawnił numeru PIN oraz powiadomił o tym skarżącego w drodze czynności materialno-technicznej jaką było wystosowanie pisma do skarżącego wnioskodawcy. W ocenie Sądu, organ postąpił adekwatnie w prawnych formach przewidzianych omawianą ustawą dla działania organu zobowiązanego, poprzez wydanie przed złożeniem skargi zarówno decyzji odmownej, jak i w tej samej dacie i z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez wystosowanie pisma udzielającego żądanych informacji, w tym co do pytań ujętych w punktach 5 i 6 wniosku, kwalifikując je prawidłowo jako nieposiadających waloru informacji publicznej. W rezultacie oznacza to brak bezczynności organu na dzień wywiedzenia skargi. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił w całości, na mocy art. 151 p.p.s.a.