IV SAB/Wr 429/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 stycznia 2026 r. I. stwierdza bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w rozpoznaniu pkt 3 i pkt 4 wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2026 r. uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku w zakresie pkt 3 i pkt 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz A. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. Z. jest bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 stycznia 2026 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 30 stycznia 2026 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powołał się na art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.., dalej: u.d.i.p.), stwierdzając, że pismo jest konsekwencją bezczynności organu w zakresie rozpoznania jego wcześniejszego wniosku z dnia 8 grudnia 2025 r. W piśmie zarzucił, że organ, po przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku z dnia 8 grudnia 2025 r. do dnia 9 stycznia 2026 r. nadal go nie rozpoznał. Obecnie domagał się udostępnienia informacji w zakresie: 1. Regulaminów P. "[...]" jako podstawy sześciu decyzji. Wskazał, że w latach 20223 – 2025 organ wydał wobec strony sześć decyzji w sprawach dotyczących P. "[...]", z czego: cztery dotyczyły nieruchomości położonych na ternie Gminy Zgorzelec; dwie nieruchomości położonych na ternie Miasta Zgorzelec. Na tych obszarach obowiązywały (lub miały obowiązywać) odrębne regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wobec tego wnosił o: • wskazanie regulaminu obowiązującego na ternie Gminy Zgorzelec w okresie wydania czterech decyzji organu (2023-2025) ze wskazaniem: numeru uchwały, daty, organu uchwalającego, dziennika urzędowego i daty publikacji; • wskazanie regulaminu obowiązującego na ternie Miasta Zgorzelec w okresie wydania dwóch decyzji organu (2023-2025) z analogicznymi danymi; • jednoznaczne wskazanie, który z powyższych regulaminów został zastosowany do każdej z poniżej wskazanych decyzji (skarżący powołał w treści wniosku numery sześciu decyzji) • wskazanie na jakiej podstawie prawnej organ uznał za obowiązujące: - regulamin gminy, który po prawomocnym uchyleniu został "zastąpiony" wcześniejszym aktem nieopublikowanym ponownie w dzienniku urzędowym, zawierającym przesłanki uznane za bezprawne w prawomocnych wyrokach WSA i NSA - oraz regulamin miejski zawierający przesłanki uznane za bezprawne w prawomocnych wyrokach WSA i NSA. 2. Podstaw faktycznych decyzji. W odniesieniu do każdej z sześciu decyzji organu (opisanych w treści pisma z dnia 8 grudnia 2025 r.) wnosił o udostępnienie wszystkich dokumentów, na podstawie których organ przyjął, że: • nieruchomości nie zostały przyłączone do sieci, • nie istniały techniczne możliwości świadczenia usług, • P. "[...]" było uprawnione do odmowy wydania warunków przyłączenia i zawarcia umów. 3. Korespondencji organu z P. "[...]". Skarżący wnioskował o przesłanie pełnej korespondencji (w tym e-maili, pism, załączników i notatek) pomiędzy organem a P. "[...]" dotyczącej: • nieruchomości i inwestycji skarżącego; • regulaminów; • kwestii "braku sieci", "braku możliwości technicznych", "uzgodnień" i "odbiorów", "konieczności posiadania przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do sieci jako warunku zawarcia umowy. 4. Materiałów wewnętrznych organu. Skarżący wnioskował o przesłanie wszystkich: • notatek służbowych, opinii prawnych i technicznych stosowanych przez organ przy rozstrzyganiu sporów z art. 27e u.s.s.w.; • analiz tabel, wytycznych i wzorów decyzji na podstawie, których organ zaakceptował wszystkie odmowy P. "[...]" w sprawach skarżącego. 5. Relacji do wyroków WSA i NSA. Skarżący wnioskował o przesłanie wszystkich dokumentów i analiz, z których wynika w jaki sposób organ uwzględnił prawomocne wyroki: WSA sygn. akt II SA/Wr 65/22 i NSA sygn. akt III OSK 347/23 po wydaniu powyższych decyzji. Skarżący podał, że domaga się udostępnienia ww. informacji w formie elektronicznej. Pismem z dnia 4 lutego 2026 r. organ odpowiedział na pismo z dnia 30 stycznia 2026r., nawiązując również do wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2025 r., złożonego w trybie ustawy dostępowej. Poinformował, że w obu przypadkach, sprawy o podanych w piśmie numerach, na które powołuje się skarżący, znajdują się z wraz z aktami sprawy i decyzją w Sądzie Okręgowym w Warszawie XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji Konsumentów. Wobec tego organ nie jest w posiadaniu dokumentów stanowiących akta sprawy, na podstawie których zostały wydane decyzje. Natomiast dwie sprawy o wskazanych w piśmie organu numerach zostały zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego oddalającym odwołanie z uwagi na utratę przez skarżącego legitymacji czynnej do występowania w sprawie. Organ poinformował, że Regulaminy dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Zgorzelec są publikowane na stronie internetowej spółki Gminy i są powszechnie dostępne. Końcowo podał, że wydaje decyzje po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Po przeprowadzonym postępowaniu wydana zostaje decyzja administracyjna, której jednym z elementów są powołane podstawy prawne, rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne i prawne, Czyli wszelkie fakty i podstawy prawne, które organ wziął pod uwagę wydając taką decyzję. W dniu 9 lutego 2026 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu, uznając za pozorną odpowiedź z dnia 4 lutego 2026 r. Domagała się stwierdzenia bezczynności organu w sprawie wniosku z dnia 8 grudnia 2025 r. i 30 stycznia 2026r. i uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskowała także o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji, wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania. Wskazał, że udzielona w dniu 4 lutego 2026 r. odpowiedź jest pozorna, gdyż przekazanie akt do sądu nie pozbawia organu statusu ich dysponenta; nie wskazano żadnego obowiązującego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, mimo, że jest to akt prawa miejscowego i stanowił podstawę wydania decyzji. Organ odesłał skarżącego do strony internetowej spółki P. "[...]", co nie stanowi udostępnienia informacji publicznej ani wskazania aktu prawa miejscowego. Organ nie udostępnił żadnych dokumentów, analiz, korespondencji ani materiałów dowodowych, mimo, że były one przedmiotem wniosku. Organ próbował zastąpić obowiązek informacyjny stwierdzeniem, że "wszystko wynika z decyzji", co jest sprzeczne z art. 10 u.d.i.p. W opinii skarżącego organ rażąco naruszył prawo, gdyż przedłużył termin, a następnie go nie dotrzymał. Udzielił pozornej odpowiedzi, nie odnosząc się do żadnego z żądań. Uchylił się od wskazania aktów prawa miejscowego, które musiał znać i stosować. Naruszył art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania wskazując, że w piśmie z dnia 4 lutego 2026 r. poinformował skarżącego, że nie był w posiadaniu akt sprawy, które przekazał do sądu w zawiązku z prowadzonym postępowaniem. Wyjaśnił również, że wszelkie fakty u podstawy prawne decyzji zostały w nich przedstawione. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy znajduje się także pismo organu z dnia 11 marca 2026 r., w którym organ ustosunkował się do wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2025 r. w zakresie udostępnienia wewnętrznych wytycznych, instrukcji, wzorów pism i szablonów decyzji/informacji używanych przez organy przy rozstrzyganiu sporów z art., 27e z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757 ze zm., dalej: u.z.z.w.) (w szczególności dot. "uzgodnień", "odbiorów", planów wieloletnich "tytułu do rurociągu"), notatek służbowych, opinii prawnych/technicznych, ocen i tabel analitycznych). Organ wskazał, że nie jest w posiadaniu i nie dysponuje tego typu dokumentami. Wskazał także, że Regulaminy dostarczania wody i odbioru ścieków obowiązujące na terenie Gminy Zgorzelec są publikowane na stronie internetowej Gminy i są powszechnie dostępne. W odniesieniu do korespondencji i materiałów między organem a P. "[...]" w sprawie TT/4169/2025/4457, w tym pisma z dnia 7 października 2025 r. od organu oraz odpowiedzi P. z załącznikami organ poinformował, że przekazał akta wszystkich spraw inicjowanych przez stronę do Sądu Okręgowego zgodnie ze złożonymi w tych sprawach środkami zaskarżenia, wobec tego wystąpił do Sądu Okręgowego o wypożyczenie akt, co pozwoli na zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w tych sprawach. W aktach znajduje się także pismo organu z dnia 11 marca 2026 r. kierowane do Sądu Okręgowego o wypożyczenie wskazanych w piśmie akt. W piśmie tym organ powołał się na złożony przez skarżącego wniosek dostępowy. Nadto jest także pismo skarżącego z dnia 12 marca 2026 r., w którym poinformował, że skierował do Sądu sprzeciw wobec wniosku organu o wypożyczenie akt spraw. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 11 maja 2026 r. skarga strony została rozdzielona i skargę na bezczynność w przedmiocie wniosku z dnia 30 stycznia 2026 r. zarejestrowano pod sygn. akt IV SAB/Wr 429/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie. Stan bezczynności oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy informacji w zakreślonym prawem terminie, ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna. Przypomnieć bowiem trzeba, że sama czynność udostępnienia informacji publicznej nie podlega kontroli sądowej, drogą oceny legalności podjętych przez organ działań jest wyłącznie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego można wnieść również wtedy, gdy wnioskujący o dostęp do informacji uważa – wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej. Jedynie bowiem w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu zobowiązanego co do kwalifikacji żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 423/20, dostępny w CBOSA). Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przed przystąpieniem do oceny istnienia wskazanych przesłanek trzeba podkreślić, że w sprawach ze skarg na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności jest postrzegany jako brak załatwienia sprawy przez organ lub podjęcia innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Natomiast, gdy sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność wówczas umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony. Przystępując zatem do oceny bezczynności w rozpoznawanej sprawie trzeba stwierdzić, że w istocie sporu nie ma, co do tego, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 239 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960, dalej: ustawa Prawo wodne), W. są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, 1572, 1717, 1756 i 1907 oraz z 2025 r. poz. 39). Zgodnie z dalszymi jednostkami redakcyjnymi tego zapisu w skład W. jednostki organizacyjne, w tym regionalne zarządy gospodarki wodnej z siedzibami w B., B1., G., G1., K., L., P., R., S., W. i we W1. (ust. 3 pkt 2). Zgodnie z art. 244 ustawy Prawo wodne, pracą regionalnych zarządów gospodarki wodnej, kierują dyrektorzy regionalnych zarządów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Na tej podstawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu P. jest podmiotem obligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Kolejny ze wskazanych na wstępie elementów podlegających ocenie przy badaniu bezczynności organu to analiza czy opisane we wniosku skarżącego informację stanowią informacje publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - dostępne w CBOSA). Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna. Terminy udostępnienia informacji publicznej określa przepis art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. stanowi on, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy znaczenie ma także zapis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stwierdza, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że pytanie skarżącego ujęte w pkt 1 pisma z dnia 30 stycznia 2026 r., a odnoszące się do wskazania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków będących podstawą wydania decyzji wobec skarżącego, jakkolwiek stanowi informację publiczną to nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wynika to z powołanego już przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwe dostęp do treści aktów prawnych regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), co rzecz jasna dotyczy także aktów prawa miejscowego (art. 13 ww. ustawy). Taki charakter mają regulaminy dostarczania wody, obecne i uchylone. Zgodnie z art. 19 ust. 3 i ust. 4 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zatem w tym zakresie organ nie był obowiązany do udostępnienia ww. informacji, ale w terminie zakreślonym w ustawie dostępowej winien wskazać, że dostęp do Regulaminu następuje w innym trybie, co też uczynił i to w terminie, w piśmie z dnia z dnia 4 lutego 2026 r., podając informacje, gdzie strona może się zapoznać z ww. dokumentami. Zatem w tym zakresie nie można stawiać organowi zarzutu bezczynności. Ocena ta odnosi się także do zagadnień opisanych w pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2026 r. a dotyczącego podstaw prawnych wydanych w sprawie skarżącego decyzji. Wskazanie materiału dowodowego będącego podstawą wydania decyzji nie stanowi informacji publicznej, a tryb dostępu do takiej dokumentacji określają odrębne przepisy regulujące dowodowe. Także i w tym przypadku podstawą do takiego wnioskowania jest art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W treści odpowiedzi z dnia 4 lutego 2026 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, że podstawy faktyczne i prawne podjętych rozstrzygnięć są w nich zawarte. Organ przywołał także przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jako podstawę wydania decyzji. Zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zatem skarżącemu służy prawo dostępu do dokumentów zgromadzonych w sprawie na podstawie art. 73 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ta sama argumentacja odnosi się do ujętego w pkt 5 wniosku, a dotycząca relacji organów do wyroków WSA i NSA. Uszczegóławiając to zapytanie skarżący wskazał, że prosi o przesłanie wszelkich opisanych w piśmie dokumentów i analiz, z których wynika, w jaki sposób organ uwzględnił powołane w piśmie strony wyroki w wydanych wobec strony decyzjach. Wskazanie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięć wydanych w indywidualnych sprawach wnioskującego o dostęp do informacji publicznej nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wnioskodawca jako strona postępowania ma prawo do udziału w takim postępowaniu, zaskarżania decyzji i zgłaszania w toku tego postępowania uwag, wniosków i zastrzeżeń, a zatem dostęp do takich informacji wyznacza procedura na podstawie, której prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji. Zgodnie z powoływanym już art. 1 ust. 2 u.d.i.p. informacje takie nie są udostępniane w trybie ustawy dostępowej. Zatem w opisanym zakresie organ nie pozostawał bezczynny, udzielając skarżącemu wyjaśnień w zakresie braku możliwości uzyskania żądanych danych. Jak wskazano wyjaśnienia te zostały stronie przedstawione w piśmie z dnia 4 lutego 2026 r. a zatem w terminie określonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Inna ocena dotyczy zapytań skarżącego ujętych w pkt 3 i pkt 4 wniosku z dnia 30 stycznia 2026 r. tj. pełnej korespondencji organu z P. "[...]", w tym e-maili, pism, załączników i notatek, dotyczącej nieruchomości i inwestycji skarżącego, odnoszącej się kwestii "braku sieci", "braku możliwości technicznych", "uzgodnień" i "odbiorów", "konieczności posiadania przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do sieci jako warunku zawarcia umowy (pytanie nr 3). Materiałów wewnętrznych organu, wszystkich: notatek służbowych, opinii prawnych i technicznych stosowanych przez organ przy rozstrzyganiu sporów z art. 27e u.s.s.w.; analiz tabel, wytycznych i wzorów decyzji na podstawie, których organ zaakceptował wszystkie odmowy P. "[...]" w sprawach skarżącego (pytanie nr 4). W odpowiedzi z dnia 4 lutego 2026 r. organ wskazał, że nie posiada akt spraw o podanych w piśmie sygnaturach, gdyż znajdują się one w sądzie powszechnym. Nie ma zatem podstaw do wskazania konkretnych dokumentów zgromadzonych w tych sprawach. Organ nie odniósł się zatem w ww. piśmie do opisanych we wniosku skarżącego dokumentów, które z uwagi charakter mogły, ale nie musiały stanowić materiału dowodowego sprawy, np. analiz tabel, wytycznych i wzorów decyzji, e-maili, pism, załączników i notatek. Zatem w piśmie tym nie zawarł odpowiedzi na wniosek skarżącego. W aktach sprawy przedstawionych Sądowi znajduje się także pismo organu z dnia 11 marca 2026 r. adresowane do skarżącego, w którym organ wskazuje, że nie posiada i nie dysponuje dokumentami w postaci wewnętrznych wytycznych, instrukcji, wzorów pism i szablonów decyzji/informacji używanych przez organy przy rozstrzyganiu sporów z art. 27e u.z.z.w. (w szczególności dot. "uzgodnień", "odbiorów", planów wieloletnich "tytułu do rurociągu"), notatek służbowych, opinii prawnych/technicznych, ocen i tabel analitycznych. Jednakże odpowiedź ta dotyczy wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2025 r. i co istotne swoim zakresem obejmuje jedynie pięć decyzji (wskazanych w ww. wniosku: D1-D5). Tymczasem wniosek z dnia 30 stycznia 2026 r. dotyczy sześciu decyzji i szerszego zakresu danych. Odnosząc się do przedmiotu zapytania należy wskazać, że może być on kwalifikowany jako informacja publiczna, odnosi się to do wytycznych, czy stosowanych przez organy administracji wzorów. W tym zakresie mogą się także mieścić notatki służbowe, e-maile, czy opinie techniczne, ocena z punktu widzenia charakteru informacji w nich zawartych zależy od zawartości tych dokumentów. W orzecznictwie i piśmiennictwie wyróżnia się bowiem pojęcie dokumentu wewnętrznego, tj. takiego dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej..., s. 29). Z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (Dz.U. poz. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Ocena, czy opisane informacje stanowiły informację publiczną, jest w tej sprawie wykluczona, gdyż organ w piśmie z dnia 11 marca 2026 r. wskazał, że nie dysponuje informacjami opisanymi w pkt 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2025 r., tj. wewnętrznymi wytycznymi, instrukcjami, wzorami pism i szablonami decyzji/informacji używanych przez organy przy rozstrzyganiu sporów z art. 27e z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757 ze zm., dalej: u.z.z.w.) (w szczególności dot. "uzgodnień", "odbiorów", planów wieloletnich, "tytułu do rurociągu"; notatkami służbowymi, opiniami prawnymi/technicznymi, ocenami i tabelami analitycznymi, przy czym odnosi się do pięciu załączonych spraw odmów Dyrektora (D1 - D5). W treści powoływanego pisma organ nie odniósł się zatem do ww. informacji dotyczącej szóstej decyzji, a zatem w tym zakresie pozostawał bezczynny. Z akt sprawy nie wynika zaś aby w późniejszym terminie zrealizował w pełni wniosek strony. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Na tej podstawie Sąd stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2026 r. w zakresie pkt 3 i pkt 4, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Oceniając charakter naruszenia prawa przez organ należy ponownie sięgnąć do orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie ugruntował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16, w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, dostępne w CBOSA). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie sposób dopatrywać się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego, udzielił odpowiedzi, choć nie w pełnym zakresie. W dniu 11 marca 2026 r. uzupełnił jeszcze informacje kierowane do skarżącego. W tych okolicznościach popełnione przez organ błędy nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Brak uznania, że w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa Sąd oddalił żądania skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Orzeczenia w tym zakresie wsparte są na uznaniu, w opinii Sądu orzekającego w tej sprawie, orzeczenie opisanych środków dyscyplinujących wobec organu winno się wiązać zasadniczo z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze fakt, że organ nie rozpoznał wniosku w zakresie wskazanym w rozważaniach Sądu, a zatem pkt 3 i pkt 4 wniosku w sprawie jednej decyzji Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w opisanym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy organowi (pkt II sentencji wyroku). Rozpoznanie wniosku skarżącego w pozostałym zakresie, w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz brak podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej uzasadniał oddalenie skargi w tym zakresie. Orzeczenie wsparte na art. 151 p.p.s.a. zawarto w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).