IV SAB/Wr 418/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

W dniu 25 sierpnia 2023 r. G. S. złożył w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim ustny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych kopii dokumentów z akt administracyjnych, znak NB.JZ/7360/25-1m1/888-22. Wnioskodawcy udostępniono kopie kart numer 1, 2, 6, 17 i 26 z załącznika numer 1 (akta sprawy z zawiadomienia Ruchu Kontroli Wyborów, Ruchu Kontroli Władzy w przedmiocie zabudowy kotła c. o. w piwnicy budynku niezgodnie z decyzją Starosty Wałbrzyskiego) i kopie kart o numerach od 1 do 6 z załącznika numer 2 (akta postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy kotła c. o. w piwnicy budynku). Wnioskodawca potwierdził otrzymanie kopii powyższych dokumentów własnoręcznym podpisem (notatka służbowa z dnia 25 sierpnia 2023 r. wraz z załącznikami numer 1 i 2). W skardze z dnia 28 sierpnia 2023 r. (złożonej w organie administracji w dniu 28 sierpnia 2023 r.) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim skarżący zarzucił, że nie udostępniono mu wszystkich żądanych dokumentów, argumentując że można udostępnić tylko zanonimizowane kopie dokumentów, wytworzonych przez ten organ i zawiadomienia RKW. Z załącznika numer 1 organ udostępnił tylko kopie dokumentów o numerach kart 1, 2, 6, 17 i 26, a z załącznika numer 2 kopie dokumentów o numerach kart od 1 do 6. Skarżący wniósł o udostępnienie mu ze wskazanych akt administracyjnych kopii wszystkich dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, wyjaśniając że organ załatwił wniosek skarżącego w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast akta sprawy administracyjnej nie stanowią informacji publicznej. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Należy odróżnić żądanie dostępu do akt sprawy od żądania dostępu do informacji publicznej. Poszczególne procedury, w tym kodeks postępowania administracyjnego, określają tryb udostępniania akt sprawy stronom, ich przedstawicielom lub pełnomocnikom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona została bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na ustny wniosek skarżącego z dnia 25 sierpnia 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w tym samym dniu udostępnił skarżącemu kopie kart z załącznika numer 1 (akta sprawy z zawiadomienia Ruchu Kontroli Wyborów, Ruchu Kontroli Władzy w przedmiocie zabudowy kotła c. o. w piwnicy budynku niezgodnie z decyzją Starosty Wałbrzyskiego): - numer 1 – decyzja Starosty Wałbrzyskiego z dnia 17 listopada 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, obejmujące wykonanie instalacji grzewczej wraz z montażem kotła opalanego paliwem stałym, - numer 2 – zawiadomienie RKW z dnia 24 października 2021 r. o dokonaniu samowoli budowlanej i żądanie wszczęcia postepowania, - numer 6 – wezwanie z dnia 2 listopada 2022 r. do D. sp. z o. o. o dostarczenie dokumentów, - numer 17 - postanowienie organu z dnia 28 listopada 2022 r. – wezwanie do RKW o dostarczenie dokumentów, - numer 26 – zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Organ udostępnił skarżącemu również kopie kart z załącznika numer 2 (akta postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy kotła c. o. w piwnicy budynku): - numer 1 – zawiadomienie z dnia 28 listopada 2022 r. o przeprowadzeniu kontroli, - numer 2 i 3 – zdjęcia kotła c. o. w piwnicy budynku, - numer 4 i 5 – protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 13 grudnia 2022 r., - numer 6 – wezwanie z dnia 20 lipca 2023 r. o udostępnienie dokumentów. Jak wyjaśniono, organ udostępnił wszystkie dokumenty wytworzone przez ten organ i zawiadomienie RKW. Natomiast organ stwierdził, że pozostałe dokumenty żądane przez skarżącego nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji informacje te nie zostały udostępnione. Natomiast skarżący w skardze do WSA wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu kopii wszystkich dokumentów, znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy znak NB.JZ/7360/25-1m1/888-22, uznając że wszystkie dokumenty stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). W ocenie Sądu oczekiwane przez stronę wszystkie dokumenty ze wskazanych akt administracyjnych sprawy nie stanowią, wbrew stanowisku skarżącego, informacji publicznej. Kluczowe znaczenie dla oceny tak sformułowanego wniosku mają rozważania poczynione w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Uchwała ta dotyczy wprost akt postępowania przygotowawczego, jednak uniwersalne twierdzenia zawarte w jej uzasadnieniu, znajdują zastosowanie także w niniejszej sprawie, jako dotyczącej udostępnienia akt administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że akta sądowe, administracyjne bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje, nie wytworzył go w całości, lecz jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania. Zdaniem więc Naczelnego Sądu Administracyjnego, akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, trafne było stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił udostępnienia skarżącemu całości akt administracyjnych wskazywanych przez skarżącego, podając, że nie jest to informacja publiczna wobec tego, nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy wskazać, że dostęp do akt administracyjnych sprawy uregulowany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W myśl art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.