IV SAB/Wr 395/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Starosty Kłodzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lipca 2023 r. I. zobowiązuje Starostę Kłodzkiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w zakresie udostępnienia dokumentacji technicznej, załączonej do wniosków o wydanie zaświadczeń o stwierdzenie samodzielności lokali; II. stwierdza, że Starosta Kłodzki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2023 r., a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Starosty Kłodzkiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2023 r. M. L. zwrócił się do Starosty Kłodzkiego o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie wniosków o stwierdzenie samodzielności lokali (5 lokali niemieszkalnych o numerach od 1 do 5, usytuowanych w budynku przy "ul. [...]" w K.) i 4 lokali niemieszkalnych o numerach 1, 4, 5 i 6, usytuowanych w budynku przy "ul. [...]" w K.) wraz z pomieszczeniami przynależnymi, złożonych przez E. A., likwidatora P. spółka jawna w likwidacji, dokumentacji technicznej dotyczącej stwierdzenia samodzielności tych lokali od 1 stycznia 2021 r. oraz wydanych na podstawie wniosków zaświadczeń. Starosta Kłodzki przy piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. udostępnił wnioskodawcy 9 zaświadczeń o samodzielności lokali oraz poinformował, że charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych oraz zbiory akt gromadzonych w sprawach indywidualnych. Jedynie wydane przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali podlegają udostępnieniu jako informacja publiczne. W skardze z dnia 25 lipca 2023 r. wnioskodawca wskazał, że nie otrzymał wniosków o stwierdzenie samodzielności lokali oraz dokumentacji technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2023 r. Starosta Kłodzki ponownie wskazał, że charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych i zbiory akt, gromadzonych w sprawach indywidualnych. Jedynie wydane przez organ zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowią jako akt administracyjny w formie rozstrzygnięcia danej sprawy informację publiczną. W wezwaniu z dnia 22 sierpnia 2023 r. wnioskodawca wskazał, że niezbędne jest uzyskanie dostępu do dokumentów przedłożonych przez spółkę, tj. wniosków o stwierdzenie samodzielności lokalu oraz dokumentacji technicznej, stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia. Wniosek podmiotu prawnego, jakim jest spółka jawna, nie ma charakteru prywatnego i nie stanowi sprawy indywidualnej. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2023 r. Starosta Kłodzki wyjaśnił, że nie ma znaczenia, czy spółka ma charakter prawny, ponieważ sprawa publiczna dotyczy organów publicznych i ich działalności. Zbiory akt nie stanowią informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2023 r. na przewlekłość i brak wydania decyzji przez Starostę Powiatu, skarżący podniósł, że obiekt dawnej O. w K. oraz działka są publiczne, pod zarządem Starosty. Skarżący wniósł o uchylenie pisma z dnia 24 sierpnia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, ze nieruchomości nie są pod zarządem Starosty, co wynika z powiatowej ewidencji gruntów. Organ nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ ma obowiązek wydać decyzję. Zdaniem organu, dokumentacja dołączona do wniosków o stwierdzenie samodzielności lokali, o ile nie dotyczy sfery publicznej, nie stanowi informacji publicznej, dlatego też organ poinformował o tym w zwykłym piśmie, a nie w formie decyzji. Także skarga na przewlekłość jest nieuzasadniona, gdyż od wpływu wniosku w dniu 6 lipca 2023 r. do wpłynięcia skargi w dniu 31 sierpnia 2023 r. upłynęło 55 dni, a w tym czasie organ udostępnił informację publiczną w terminie 14 dni oraz wystosował do wnioskodawcy jeszcze dwa kolejne pisma, informujące o stanowisku organu. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2023 r. skarżący wyjaśnił, ze właścicielem gruntu i budynków jest Gmina Kłodzko, a firma P. jest tylko użytkownikiem wieczystym do dnia 6 lipca 2092 r. Dokumentacja techniczna jest podstawą do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu i stanowi jego integralną część. Zaświadczenie o samodzielności lokalu potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie dołączonej do wniosku dokumentacji. Skarżący wyjaśnił, że przekazana mu przez likwidatora spółki dokumentacja techniczna jest niekompletna, zawiera wybiórcze strony różnych dokumentów, brak jest kartek i właściwych rzutów lokali, pozmieniane są numery pomieszczeń. Na części kartek nie ma pieczęci rzeczoznawcy, który nie przyznaje się do dokumentacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w celu porównania dokumentacji technicznej, przedstawionej przez likwidatora spółki z dokumentami złożonymi w Starostwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że wprawdzie skarżący wniósł do WSA skargę zatytułowaną jako skarga na przewlekłość organu w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to w ocenie Sądu skarga dotyczy w istocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, i tak też skarga została przez Sąd potraktowana. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Starosta Powiatu – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 6 lipca 2023 r., Starosta Powiatu przy piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. udostępnił skarżącemu 9 zaświadczeń o samodzielności lokali oraz poinformował, że charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych oraz zbiory akt gromadzonych w sprawach indywidualnych, w związku z czym nie udostępnił wniosków o stwierdzenie samodzielności lokali oraz dokumentacji technicznej dotyczącej stwierdzenia samodzielności tych lokali. Natomiast skarżący żąda od organu udostępnienia mu informacji w postaci wniosków o stwierdzenie samodzielności lokali oraz dokumentacji technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia, uznając że informacje stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy określonych faktów i zdarzeń, stanu określonych zjawisk. Informacja publiczna odnosi się do pewnych danych i nie jest środkiem do ich kwestionowania. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2005 r., tom. IV, s. 35 W ocenie Sądu oczekiwane przez stronę informacje w postaci dokumentacji technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia stanowią, wbrew stanowisku organu, informację publiczną. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że określony lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. warunkuje podjęcie dalszych czynności zmierzających do ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu o innym przeznaczeniu, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.w.l. Skoro więc ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a-2 u.o.w.l., to muszą być one zweryfikowane na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia, stosownie do art. 2 ust. 3 u.o.w.l. Ustawodawca w art. 2 ust. 3 u.w.l. przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym lub samodzielnym lokalem wykorzystywanym na cele inne niż mieszkalne i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej. Wobec powyższego, operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w celu wyodrębnienia samodzielnych lokali w nieruchomości wraz załączonym do niego szkicami poszczególnych lokali stanowi informację publiczną, skoro jest podstawą do wydania dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia o samodzielności lokali. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Starostę Powiatu do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia operatów rzeczoznawcy majątkowego A. Z. wraz z załączonym do nich szkicami poszczególnych lokali w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że Starosta Powiatu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 6 lipca 2023 r. została udzielona w dniu 19 lipca 2023 r., a więc w terminie ustawowym. Poza tym organ udzielał bezzwłocznej odpowiedzi na kolejne pisma skarżącego, kierowane do organu w tej sprawie. I tak na skargę z dnia 25 lipca 2023 r. organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 14 sierpnia 2023 r. (skarga ta została przesłana do organu przez WSA w dniu 7 sierpnia 2023 r.), a na wezwanie z dnia 22 sierpnia 2023 r. w piśmie z dnia 24 sierpnia 2023 r. Nieudostępnienie informacji żądanej we wniosku nie nastąpiło również z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. Natomiast informacji publicznej nie stanowią wnioski składane przez likwidatora spółki o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali, ponieważ są to dokumenty pochodzące od podmiotu prywatnego i nie zostały wytworzone przez organ administracji. W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu (pkt III sentencji wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).