IV SAB/Wr 270/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 kwietnia 2023 r. oddala skargę w całości.

W skardze z dnia 13 czerwca 2023 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. D. (dalej: strona, skarżący) zarzucił Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wniosek ten został skierowany przez skarżącego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (za pośrednictwem skrzynki e-mail) i miał następującą treść: 1) Czy Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wydał już decyzję w związku z odwołaniem Burmistrza Gminy Trzebnica od decyzji PINB w Trzebnicy nr 64/2023 z dnia 1 lutego 2023 r. ?Jeśli tak , to proszę o udostępnienie tego dokumentu. 2) Czy Burmistrz Gminy Trzebnica lub inni pracownicy Urzędu Miejskiego w Trzebnicy spotykali się w Państwa siedzibie z pracownikami Państwa organu w sprawie złożonego przez Burmistrza odwołania od ww. decyzji? Jeżeli tak, to czy z tych spotkań zostały sporządzone notatki służbowe ? Proszę o udostępnienie tych dokumentów, jeżeli zostały wytworzone. 3) Czy Burmistrz Gminy Trzebnica kierował do Państwa pisma dotyczące ww. decyzji PINB, poza złożonym za jego pośrednictwem odwołaniem od ww. decyzji? Jeżeli tak to proszę o udostępnienie tych dokumentów. W treści wniosku skarżący zaznaczył, że wnosi o udostępnienie żądanych dokumentów w formie skanów. Jak strona dalej podnosiła w skardze, w dniu 11 maja 2023 r. otrzymała odpowiedź organu na swój wniosek. Organ przekazał stronie dokument z punktu pierwszego wniosku, udzielił odpowiedzi na punkt drugi tego wniosku, natomiast w odniesieniu do pytania z punktu trzeciego wniosku uznał, że pytanie to nie dotyczy informacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestionując stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 11 maja 2023 r. skarżący podniósł, że pisma składane przez Burmistrza Gminy Trzebnica do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) podlegają udostępnieniu, albowiem oba te podmioty są podmiotami publicznymi a wniosek dotyczył publicznej inwestycji. Nie można zatem zaaprobować stanowiska organu, który starał się przekonać wnioskodawcę, że żądanie z punktu trzeciego wniosku dotyczy "pism składanych w indywidualnych sprawach". Skarżący podkreślił, że sprawa nie jest sprawą indywidualną, ale sprawą publiczną. Dotyczy bowiem inwestycji realizowanej na rzecz mieszkańców Gminy Trzebnica. Wskazał, że pismo Burmistrza wystosowane w ramach jego kompetencji do innego podmiotu nie może zostać uznane za korespondencję wewnętrzną. Taka korespondencja ma bowiem walor dokumentu urzędowego i podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Na tle przedstawionej w skardze argumentacji skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wymaga odnotowania, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej stan bezczynności oznacza sytuację, w której pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, adresat wniosku nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem), bądź też w tym terminie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, względnie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo nie wydaje - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, Lex nr 2100722) Bez wątpienia, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi przede wszystkim ustalić czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.od.i.p. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną nie stosuje się przepisów ww. ustawy, wobec czego adresat wniosku powinien o tym zawiadomić wnioskodawcę. Nie wchodzi wówczas w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p. wobec niestosowania w sprawie jej przepisów. Trybem, w którym można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego skierowany został wniosek jest skarga na bezczynność rozpoznawana przez sąd administracyjny. Sąd ten rozpoznając skargę musi ocenić czy żądana informacja jest informacją publiczną, a tym samym musi stwierdzić czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Dla porządku należy przypomnieć, że zarzucana w skardze bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy sposobu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2023 r., złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku tym strona sformułowała trzy rodzaje żądań. Po pierwsze, zwróciła się o udzielenie informacji, czy Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wydał już decyzję w związku z odwołaniem Burmistrza Gminy Trzebnica od decyzji PINB w Trzebnicy nr 64/2023 z dnia 1 lutego 2023 r. a w przypadku odpowiedzi twierdzącej wniosła o udostępnienie jej tego dokumentu. Po drugie, domagała się udzielenia informacji w zakresie tego: czy Burmistrz Gminy Trzebnica lub inni pracownicy Urzędu Miejskiego w Trzebnicy spotykali się w siedzibie adresata wniosku z pracownikami tego organu w sprawie złożonego przez Burmistrza odwołania od ww. decyzji; czy z tych spotkań zostały sporządzone notatki służbowe a jeśli tak, to o ich udostępnienie. Trzecie z pytań wniosku strony skarżącej miało treść następującą: czy Burmistrz Gminy Trzebnica kierował do Państwa pisma dotyczące ww. decyzji PINB, poza złożonym za jego pośrednictwem odwołaniem od ww. decyzji? W przypadku odpowiedzi twierdzącej strona zawarła w tym pytaniu żądne udostępnienia jej tych dokumentów. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku obowiązany był udzielić odpowiedzi na te żądanie w terminie 14 dni. Z niespornych okoliczności faktycznych wynika, że odpowiadając na wspomniany wniosek strony, w piśmie z dnia 12 maja 2023 r (a zatem dochowując terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do kwestii z punktu 1 i 2 wniosku poinformował, że: - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Trzebnica od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia 1 lutego 2023 r. nr 64/2023 o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego robot budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczna na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] obręb T., decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 348/2023 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzji PINB w Trzebnicy (zgodnie z wnioskiem, skan ten decyzji został dołączony do pisma przewodniego organu z dnia 11 maja 2023 r.); - w inspektoracie organu odbyło się spotkanie z przedstawicielami Gminy Trzebnica w sprawie złożonego odwołania od decyzji PINB w Trzebnicy z dnia 1 lutego 2023 r. oraz że ze spotkania tego nie została sporządzona notatka służbowa. W odniesieniu zaś do pytania sformułowanego w punkcie trzecim wniosku organ stwierdził, że odwołania, zażalenia oraz inne pisma stron nie stanowią publicznej, albowiem nie dotyczą sprawy publicznej (składane są w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą). Jak wynika z treści skargi, skarżący nie kwestionuje stanowiska organu w zakresie odnoszącym się do żądań z punktu 1 i 2 wniosku z dnia 28 kwietnia 2023 r. Kwestionuje natomiast stanowisko organu wyrażone na tle żądania sformułowanego w punkcie trzecim wniosku podnosząc, że korespondencja pomiędzy organami stanowi informację publiczną albowiem odnosi się do dokumentów mających walor dokumentów urzędowych. W istocie zatem, zakres sporu sądowego pomiędzy stronami ogranicza się do oceny stanowiska organu wyrażonego w odniesieniu do pytania sformułowanego przez stronę w punkcie trzecim wniosku. W ocenie Sądu, co do zasady trafne jest stanowisko skarżącego, który podnosi w skardze, że korespondencja pomiędzy organami administracji publicznej ma walor informacji publicznej. Z tego względu, nietrafnie – w ocenie Sądu – organ posiłkowuje się orzecznictwem dotyczącym pism składanych postępowaniach przez podmioty nie posiadające statusu organu administracji publicznej. Istotnie, na kanwie tego rodzaju sprawy, aktualność zachowuje pogląd, w ,myśl którego, pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą nie maja waloru informacji publicznej". Pomimo błędnego założenia organu, Sąd nie znalazł podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 28 kwietnia 2023 r. w zakresie odnoszącym się do punktu trzeciego tego wniosku, albowiem w ocenie Sądu wniosek ten nie został sformułowany w sposób precyzyjny. Użyte przez wnioskodawcę sformułowanie, że chodzi mu o pisma "dotyczące ww. decyzji PINB" (nr 64/2023 z dnia 1 lutego 2023 r. – przypis Sądu) cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. W istocie, nie jest rzeczą jasną, czy przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy jest kwestia ewentualnego uzupełnienia odwołania przez Burmistrza Gminy Trzebnica, czy też inne pisma pochodzące od tego organu, bezpośrednio lub pośrednio związane z postępowaniem odwoławczym. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie, wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek , ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p. ( por wyr. WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 50/14, Lex nr 1486035). Wniosek zbyt ogólnikowo sformułowany nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest sprecyzowany zakres żądania, a w każdym razie wskazany jest zbyt ogólnikowo ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. I OSK 903/13. Lex nr 1449922) nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a., przepisy u.d.i.p nie dają bowiem takiej możliwości. W konsekwencji, żądanie niejasne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest jednocześnie pogląd o braku podstaw do stosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a.., albowiem przepisy u.d.i.p nie dają bowiem takiej możliwości. Odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionego w skardze należy zauważyć, że waloru dokumentu urzędowego nie można przypisywać każdej bez wyjątku korespondencji prowadzonej pomiędzy organami administracji publicznej, lecz trzeba kwestie te rozważać ad casum, mając na uwadze definicję dokumentu urzędowego pomieszczoną w treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w sprawie w całości oddalił.