IV SAB/Wr 244/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Legnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 maja 2023 r. I. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w Legnicy do rozpoznania wniosku S. N. z dnia 4 maja 2023 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie pytania dotyczącego apelacji od wyroków kończących postępowanie przed sądem I instancji w 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Prezes Sądu Okręgowego w Legnicy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. N. (dalej: Strona, Skarżąca) na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 maja 2023 r. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 4 maja 2023 r. za pośrednictwem e-puap Strona wniosła w trybie dostępu do informacji publicznej o udzielenie odpowiedzi na pytanie, w ilu sprawach w których w czasie orzekania w Sądzie Okręgowym w Legnicy sędzią referentem był sędzia K. W. sąd wyższej instancji oddalił skargi kasacyjne, apelacje od wyroków kończących postępowanie przed sądem pierwszej instancji, a w ilu sprawach uchylił te wyroki, oraz ile łącznie wyroków kończących postępowanie przed sądem pierwszej instancji wydał SO w Legnicy w sprawach, w których sędzią referentem był sędzia K. W.? (z podziałem na poszczególne lata). W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pismem z dnia 12 maja 2023 r. organ wskazał: dane dotyczące liczby załatwionych spraw w IV Wydziale Odwoławczym, w których referentem był SSO K. W. w 2017 r. i 2018 r. oraz liczbę kasacji i sposób ich załatwienia w sprawach w których referentem był SSO K. W. SSO w 2017 r. i 2018 r. Strona w dniu 24 maja 2022 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 maja 2023 r. wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy, wskazując, że do dnia 23 maja 2023 r. nie otrzymała odpowiedzi organu na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ poprzez nieudostępnienie, wbrew ciążącemu obowiązkowi, w ustawowym terminie ani niewydanie w razie takiej potrzeby odmownej decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniosła, że jej wniosek dotyczył informacji publicznej, to organ powinien ją udostępnić, lub wydać w razie konieczności ochrony innych praw (art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli tego nie uczynił w ustawowym terminie, uzasadnione jest twierdzenie, że dopuścił się bezczynności. W związku z tym niniejsza skarga jest zasadna i konieczna. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w ustawowym terminie przesłał oczekiwane przez Stronę dane na adres wskazany we wniosku. Taki sposób przekazania informacji wynikał z faktu, że we wniosku nie wskazano innego sposobu jej udostępnienia. Pismem procesowym z dnia 9 października 2023 r. pełnomocnik Skarżącej z urzędu podtrzymał w całej rozciągłości skargę Strony na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Stronie. Nadto wniósł o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.500,00zł oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Mając powyższe regulacje na uwadze podniósł, że w przedmiotowej sprawie adresat przedmiotowego wniosku jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Skarżąca żądała we wniosku udostępnienia informacji publicznej: ilości rozpoznanych spraw przez sędziego SSO K. W., ilości oddalonych skarg kasacyjnych, apelacji od wyroków kończących postępowanie przed sądem I instancji, ile wyroków zostało w sumie wydanych i ile zostało uchylone. W odpowiedzi organ poinformował jedynie Skarżącą o liczbie załatwionych spraw, udzielił informacji dotyczących kasacji i sposobów ich załatwienia, ale jednocześnie nie poinformował Skarżącej odnośnie apelacji od wyroków kończących postępowanie przed sądem I instancji, brak jest również informacji, że takich apelacji nie było. Pismo z odpowiedzią na wniosek Skarżącej nie może zostać zatem uznane za wyczerpujące i kompleksowe udzielenie informacji na jej zapytanie. Podkreślił, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedź na wniosek musi być wyczerpująca i odnosić się ściśle do treści zapytania. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, to powinien o te kwestie dopytać wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała taka sytuacja, aby organ miał wątpliwości i dopytywał o nie. W kwestii terminu na udzielenie odpowiedzi przez organ, to niewątpliwe wystąpiła opieszałość organu w udzieleniu odpowiedzi, którą należy kwalifikować jako bezczynność (k: 50-51 akt sprawy sądowej). Pismem z dnia 13 października 2023 r. organ wskazał, że informacja udzielona Skarżącej 12 maja 2023 r. wyczerpywała w całości zakres objęty wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W treści tej odpowiedzi wprost zaznaczono, że zawiera ona dane dotyczące załatwionych spraw, w których referentem był Pan K. W., a także, że orzekał on w Wydziale IV Karnym Odwoławczym. Informacja udzielona Skarżącej nie pozostawia więc żadnych wątpliwości, że dotyczy ona wszystkich spraw będących przedmiotem wniosku, a także, że Pan K. W. orzekał jedynie w wydziale odwoławczym, co wykluczało istnienie spraw, w których był on referentem w wydziale I – instancyjnym (k: 58 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Prezes Sądu Apelacyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), jak również, iż żądana informacja stanowi informację publiczną. Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem wniosek Skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie: - zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2; – jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); – w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej lub że podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, Lex nr 2100722). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1092/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SAB/Łd 107/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2022r., sygn. akt II SAB/Rz 172/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 111/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10). Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca żądała bowiem we wniosku udostępnienia informacji publicznej co do ilości rozpoznanych spraw przez sędziego SSO K. W., ilości oddalonych skarg kasacyjnych, apelacji od wyroków kończących postępowanie przed sądem I instancji, ile wyroków zostało w sumie wydanych i ile zostało uchylone. W odpowiedzi organ poinformował Skarżącą o liczbie załatwionych spraw, udzielił informacji dotyczących kasacji i sposobów ich załatwienia, ale jednocześnie nie poinformował Skarżącej odnośnie apelacji od wyroków kończących postępowanie przed sądem I instancji, brak jest również informacji, że takich apelacji nie było. Zatem pismo z odpowiedzią na wniosek Skarżącej nie może zostać uznane za pełne udzielenie informacji na zapytanie Skarżącej. Apelacja i kasacja to dwa pojęcia prawne związane z wyrokiem sądowym. Apelacja jest procedurą odwoławczą wobec orzeczenia sądu I instancji, natomiast skargę kasacyjną, stanowiąca nadzwyczajną procedurę prawną, można wnieść na prawomocne orzeczenie sądu II instancji. W polskim prawie sądowym obowiązuje bowiem zwyczaj dwuinstancyjności sądu. Jednakże kwestie te, oczywiste dla organu, nie muszą być oczywiste dla Strony i nie może ona domniemywać z odpowiedzi organu, iż orzekanie w Wydziale Odwoławczym wyklucza istnienie spraw objętych jej zapytaniem. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku z dnia 4 maja 2023 r. we wskazanym wyżej zakresie, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W świetle zapisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W konsekwencji przedstawionej oceny stanu bezczynności, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania Stronie sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie Stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez Stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, w tego rodzaju sytuacji, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego działania, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W ocenie Sądu stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu w przedmiotowej sprawie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy - a takowy został złożony w piśmie z dnia 9 października 2023 r. zostanie rozpoznany w odrębnym postanowieniu przez referendarza sądowego (art. z art. 258 § 2 pkt 8 .p.s.a.) a stosowne postanowienie zostanie pełnomocnikowi doręczone.