IV SAB/Wr 240/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w M. na bezczynność B S.A z/s w L. w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje B S.A. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 26 marca 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność B S.A. w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od B S.A. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężna w kwocie 800,00 (słownie: osiemset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od B S.A. na rzecz strony skarżącej 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 26 marca 2019 r. (data wpływu – 1 kwietnia 2019 r.) radca prawny K.H zwrócił się w imieniu spółki A z o. o. z siedzibą w M. do B S. A. z siedzibą w L. o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. czy umowy nr [...] (budowa myjni [...]) oraz nr [...] (rewitalizacja budynku magazynowego) były realizowane przy pomocy publicznych środków pochodzących z zewnętrznego dofinansowania/dotacji/subwencji/innej formy dofinansowania, 2. z jakiego źródła pochodziło dofinansowanie, 3. w jakim trybie zostało przyznane, 4. jaka była nazwa projektu, 5. jaki był numer naboru, 6. na podstawie jakiej uchwały (decyzji) i jakiego organu zostało przyznane, 7. kiedy zostało przyznane, 8. jaki był zakres przedmiotowy dofinansowania, 9. jaki był termin wykorzystania uzyskanych środków, 10. jaki był termin rozliczenia uzyskanych środków, 11. jakie były warunki zmiany terminu wykorzystania uzyskanych środków, 12. jakie były warunki zmiany terminu rozliczenia uzyskanych środków, 13. czy możliwe były w ramach dofinansowania zmiany przedmiotowe lub podmiotowe, 14. jeśli dofinansowanie było w ramach programów określonych na dane lata (np. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]), to czy program, w ramach którego zostało przyznane dofinansowanie rozpisany był na okres kilku lat (np. 2014 – 2020), 15. czy zamawiający zwrócił się do podmiotu przyznającego dofinansowanie o zmianę terminu wykorzystania uzyskanych środków oraz terminu rozliczenia uzyskanych środków, 16. jeśli tak, to z jaką datą i w jakiej formie oraz jakie podał uzasadnienie. Ponadto wnioskodawca zwrócił się o przesłanie wszelkiej dokumentacji związanej z dofinansowaniem, wyszczególnionej w punktach a – i wniosku. W dniu 17 kwietnia 2019 r. B spółka S.A poinformowały radcę prawnego K.H pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r., że wraz z wnioskiem nie doręczono pełnomocnictwa powoływanego w treści wniosku i zwróciły się o przedłożenie pełnomocnictwa, uprawniającego do uzyskania informacji publicznej w imieniu spółki A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność B spółki S. A. spółka A z o.o wniosła o stwierdzenie, że B spółka S.A pozostają w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony i zobowiązanie do rozpoznania wniosku z dnia 26 marca 2019 r.; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nałożenie na spółkę grzywny w wysokości 20.000 zł; zasądzenie od spółki na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie od spółki na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, e i g w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy i dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała żadnej informacji w odpowiedzi na złożony wniosek. Wniosek obejmował dane o wykonaniu przez spółkę dwóch inwestycji: budowy myjni [...] oraz rewitalizacji budynku magazynowego. Strona skarżąca powzięła informację o finansowaniu wymienionych inwestycji ze środków publicznych i zwróciła się o udzielenie informacji, stanowiących informację publiczną. Strona zobowiązana wezwała wnioskodawcę w dniu 17 kwietnia 2019 r. do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w sprawie. Pełnomocnictwo zostało przedstawione stronie przeciwnej niezwłocznie, tego samego dnia. Zatem spółka pozostaje w zwłoce z udzieleniem odpowiedzi od co najmniej 14 miesięcy. Spółka umyślnie uchyla się od udzielenia informacji publicznej lub z jakichś przyczyn odwleka moment jej udzielenia. Zakres informacji wskazanych we wniosku stanowi okoliczności o wysokim znaczeniu publicznym. Spółka jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, w stosunku do którego jednostka samorządu terytorialnego ma pozycje dominującą. Zachodzą przesłanki do nałożenia na spółkę grzywny celem skutecznej realizacji wyroku, jak również spełnienia funkcji represyjnej oraz dyscyplinującej. Poza tym bezczynność spółki w sposób oczywisty oddziaływała negatywnie na interesy majątkowe strony skarżącej, również będącej podmiotem gospodarczym. Można więc mówić o nierzetelności w obrocie gospodarczym oraz umyślnym działaniu spółki, nakierowanym na utrudnianie stronie skarżącej ochrony swoich praw. Działanie takie wykracza poza sferę rzetelnego prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności w zakresie operowania majątkiem publicznym. W odpowiedzi na skargę B spółka S.A wniosły o jej oddalenie, wyjaśniając że strona skarżąca jest w sporze prawnym z B spółka S.A, a obecnie przed Sądem [...] w L. w sprawie o sygn. akt [...] toczy się postępowanie o zapłatę z powództwa strony skarżącej. Na etapie przedsądowym tego postępowania strony wymieniły liczną korespondencję, tj. około kilkudziesięciu pism. Wbrew twierdzeniom spółki, wniosek został złożony ze względu na interesy spółki związane z toczącą się sprawą sądową o zapłatę 2.274.114 zł, ponieważ w związku z zawinionym opóźnieniem w realizacji obu umów zamawiający odstąpił od nich. Poza tym przed tut. WSA w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 131/20 poprzednia skarga strony na bezczynność została odrzucona, co winno mieć wpływ na niniejsze postępowanie, ponieważ skarga przysługuje tylko jeden raz. Spółka otrzymała też informację na temat finansowania umów ze środków publicznych, pochodzących z zewnętrznego dofinansowania w dokumentacji przetargowej (wzorzec umowy, instrukcja dla wykonawcy), w treści zawartych umów, zawiadomieniu o wyborze najkorzystniejszej oferty oraz w SIWZ. Ponadto do wniosku nie zostało załączone pełnomocnictwo. Chociaż w skardze wskazano, że brak ten został uzupełniony, to okoliczności tej spółka nie może potwierdzić. Poza tym żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Udostępnieniu podlegałyby też tzw. dane wrażliwe, stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. B spółka S.A nie są zaliczane do wojewódzkich osób prawnych, a więc nie można zakwalifikować ich do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zdaniem B spółka S.A, celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Spółka dopuściła się nadużycia trybu dostępu do informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2020 r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując że pełnomocnictwo zostało przedstawione stronie przeciwnej tego samego dnia, a dowodem jest przedłożony wraz ze skargą e-mail. W ocenie strony skarżącej, stanowisko podmiotu zobowiązanego ma na celu jedynie przedstawienie sposób chybiony, złożonego przez skarżącą wniosku jako elementu sporu prowadzonego między stronami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim należy wyjaśnić, że nieuzasadnione jest stanowisko strony przeciwnej, że w przedmiocie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarga do WSA może być złożona tylko jeden raz. Skargi na bezczynność mogą być składane więcej razy aż do czasu rozpoznania wniosku przez podmiot zobowiązany. Nie uzasadnione jest również stanowisko, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, albowiem w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 131/20 WSA postanowieniem z dnia 13 maja 2020 r. odrzucił skargę z uwagi na przedłożenie wymaganego dokumentu z uchybieniem 7 – dniowego terminu. Wobec nie rozpatrzenia przez WSA merytorycznie skargi strony skarżącej, postanowieniu WSA nie można przypisać powagi rzeczy osądzonej i w konsekwencji strona uprawniona była do złożenia ponownej skargi na bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. Należy też zaznaczyć, że w przypadku skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagają wniesienia odrębnego środka zaskarżenia w postaci np. ponaglenia na bezczynność organu. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę z dnia 29 czerwca 2020 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 26 marca 2020 r. Skarga strony skarżącej podlega zatem merytorycznemu rozpatrzeniu. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Informacja publiczna udzielana jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej i przewiduje różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym ze sposobów jest udostępniania informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Termin załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że wniosek z dnia 26 marca 2019 r. (data wpływu – 1 kwietnia 2019 r.) o udostępnienie wyszczególnionej w nim informacji publicznej został podpisany przez radcę prawnego K.H., a do wniosku nie zostało załączone pełnomocnictwo upoważniające radcę prawnego do występowania w tym zakresie w imieniu strony skarżącej. Nie jest też sporne, że w dniu 17 kwietnia 2019 r. B spółka S.A zwróciły się do radcy prawnego pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. o przedłożenie pełnomocnictwa, uprawniającego do uzyskania informacji publicznej w imieniu spółki A z o.o. Zdaniem B Spółki S.A pełnomocnictwo nie zostało jednak przedłożone, a strona skarżąca nie posiada żadnego dowodu, potwierdzającego jego złożenie. Nie została więc udzielona odpowiedź na złożony wniosek. Należy jednak zauważyć, że jako załącznik do skargi strona skarżąca przedłożyła wydruk wiadomości przesłanej drogą elektroniczną w dniu 17 kwietnia 2019 r. od K.H do Biura Zarządu w odpowiedzi na pismo nr [...], informującej o przesłaniu w załączeniu pełnomocnictwa. Załącznik do tej wiadomości stanowi "pełnomocnictwo ogólne" w formacie pdf. Nieuzasadnione jest więc stanowisko B spółka S.A, że strona skarżąca nie posiada żadnego dowodu, potwierdzającego złożenie pełnomocnictwa. B spółka S.A winny zatem dokonać weryfikacji, czy istotnie żądane pełnomocnictwo zostało przesłane w formacie pdf jako załącznik do e-maila z dnia 17 kwietnia 2019 r. i czy spełniało wymagania dla tego rodzaju dokumentu. W przypadku otrzymania pełnomocnictwa, spółka zobowiązana była do udzielenia stosownej odpowiedzi na złożony wniosek, w zależności od tego, czy zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe tego rodzaju wniosku, a więc czy spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle przepisów u.d.i.p. oraz czy złożony wniosek stanowi w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej (nie prywatnej). Także w przypadku braku nadesłania pełnomocnictwa spółka powinna była poinformować o tym fakcie stronę skarżącą. Sąd stwierdził, że zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania, organ pozostawał w bezczynności, ponieważ strona nie otrzymała żadnej odpowiedzi na złożony wniosek. Bezczynności w rozpoznaniu wniosku nie znosi również szeroka argumentacja strony przeciwnej, przedstawiona dopiero w odpowiedzi na skargę, skierowaną do WSA. Wobec stwierdzonej bezczynności B spółka S.A, Sąd zobowiązał spółkę do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 26 marca 2019 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Na obecnym etapie postępowania 14 – dniowy termin należy liczyć od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, że spółka po otrzymaniu wniosku od strony skarżącej w dniu 1 kwietnia 2019 r. ograniczyła się jedynie do wystosowania do strony skarżącej wezwania z dnia 16 kwietnia 2019 r., a następnie nie udzieliła stronie skarżącej żadnej odpowiedzi. Na dzień złożenia skargi spółka pozostawała w bezczynności przez okres blisko 14 miesięcy, a na dzień wyrokowania przez okres blisko 17 miesięcy. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż spółka dopuściła się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie przekroczenie terminu załatwienia sprawy było znaczne i długotrwałe, a spółka nie wyjaśniła, z jakich powodów nie udzielono stronie skarżącej żadnej odpowiedzi na jej wniosek. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Według strony skarżącej "bezczynność spółki w sposób oczywisty oddziaływała negatywnie na interesy majątkowe strony skarżącej, również będącej podmiotem gospodarczym. Można więc mówić o nierzetelności w obrocie gospodarczym oraz umyślnym działaniu spółki, nakierowanym na utrudnianie stronie skarżącej ochrony swoich praw. Działanie takie wykracza poza sferę rzetelnego prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności w zakresie operowania majątkiem publicznym". Mając na uwadze znaczne opóźnienie w załatwieniu wniosku strony skarżącej, Sąd przyznał od B spółka S.A na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 złotych (punkt III sentencji wyroku) jako zadośćuczynienie w związku z tak długim okresem oczekiwania na odpowiedź. Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej oraz długotrwałej bezczynności. Sąd uznał zarazem żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł za stanowczo wygórowaną i oddalił dalej idącą skargę (pkt IV wyroku). Sąd oddalił również wniosek o wymierzenie spółce grzywny, z uwagi na przyznanie sumy pieniężnej stronie skarżącej i funkcję dyscyplinującą tej sumy. Odnosząc się natomiast do wyżej przytoczonej motywacji strony skarżącej, należy zauważyć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zostały wprowadzone w celu przyczyniania się do "pozytywnego oddziaływania na interesy majątkowe podmiotów gospodarczych" oraz zapobiegania "nierzetelności w obrocie gospodarczym". Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.