IV SAB/Wr 22/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Pieńsk w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 sierpnia 2025 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Pieńsk dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji żądanej w punktach 1 i 2 wniosku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Pieńsk do rozpatrzenia punktów 1 i 2 wniosku; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Pieńsk na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 15 VIII 2025 r. (wpływ 18 VIII 2025 r.) M. M. (dalej "skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Pieńsk (dalej jako "burmistrz") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji o nazwie: "[...]" - realizowanej przez K. Żądanie sformułowano następująco: "1. - proszę o kserokopię harmonogramu rzeczowo-finansowego z ww. postępowania, jako jednego z podstawowych dokumentów w zawartej umowie wykonawczej między ww K. a I. 2. - Proszę o kserokopię harmonogramu rzeczowo-finansowego jako podstawowego dokumentu w rozliczeniu etapowego ww robót, z końcowego etapu rozliczeniowego po zejściu ww firmy wykonawczej z placu budowy. 3. - Proszę o szczegółowe pisemne wyjaśnienie, w której pozycji zapisów harmonogramu rzeczowo-finansowego zawarto kwoty i ilości obejmujące odtworzenie nawierzchni asfaltowej wraz z odbudową podbudowy na wykonanych i rozliczonych odcinkach i elementach robót sanitacyjnych. 3. - Proszę o wskazanie, w których elementach zapisów harmonogramu rzeczowo-finansowego ww robót zawarto zapisy wskazujące na podstawy rozliczenia robót odtworzeniowych na odcinkach w dostarczonych mi protokołach odbioru robót odtworzeniowych (droga wojewódzka i gminna w B.)". Burmistrz, pismem z 1 IX 2025 r. (FI.01.1431.12.2025), poinformował, że dokumenty opisane w pkt. 1 i 2 wniosku zostały skarżącemu przekazane w dniach 26 IV 2020 r. oraz 10 i 24 VI 2020 r. zaś wyjaśnienia, o które skarżący wnioskuje w pkt. 3 i 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Skarżący, pismem z 12 IX 2025 r. (wpływ w dniu 16 IX 2025 r.), podtrzymał poprzedni wniosek w zakresie pytań nr 1 i 2 zwracając uwagę, że w cytowanych przez burmistrza datach nie przedstawiono mu żądanych dokumentów. Nadto oświadczył, że w zakresie pkt. 3 i 4 ponawia pytanie w nowej formie: "- Proszę o udostępnienie kserokopii dokumentacji finansowo-rzeczowej w komplecie, jako podstawy do rozliczenia robót odtworzeniowych wynikających z dostarczonych mi protokołów z dnia 14. grudnia 2018 roku (B.) oraz z dnia 30 kwietnia 2019 roku (D.) pomiędzy Inwestorem-Zarządcą drogi a Wykonawcą". Burmistrz, pismem z 26 IX 2025 r. (FI.01.1431.14.2025), doręczonym skarżącemu w dniu 3 X 2025 r., przekazał w załączeniu harmonogramy rzeczowo-finansowe z 4 X i 20 XI 2017 r. oraz 30 VII 2018 r. a także harmonogramy rzeczowo-finansowe, jako podstawowe dokumenty w rozliczeniu etapowym robót z dnia 20 XII 2017 r. oraz z 28 IX i 29 XI 2018 r. Odnośnie zaś do informacji wnioskowanych w pkt. 3 i 4, burmistrz stwierdził, że nie stanowią one informacji publicznej. Skargą z dnia 3 I 2026 r. skarżący zakwestionował bezczynność burmistrza w rozpatrzeniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zwracał się do burmistrza wnioskami z 11 II, 15 VIII oraz 12 IX 2025 r. o udzielenie informacji publicznej w postaci dokumentacji i wyjaśnień dotyczących inwestycji o nazwie: "[...]" -realizowanej przez K. Opisano przy tym czynności dokonywane przez skarżącego oraz burmistrza, które w ocenie skarżącego wskazują na nieprawidłową realizację przez burmistrza obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji zażądano zobligowania burmistrza do udzielenia skarżącemu informacji zgodnej z treścią pytań. W odpowiedzi na skargę burmistrz wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że odpowiadając w ustawowym terminie na wniosek skarżącego z 15 VIII 2025 r. (wpływ 18 VIII 2025 r.) wyjaśniono mu, że wszystkie dokumenty zostały mu przekazane do wglądu i zrobienia fotokopii w dniach 26 IV 2020 r. oraz 10 i 24 VI 2020 r., zaś pytania nr 3 i 4 nie stanowią informacji publicznej. Nadto burmistrz zwrócił uwagę, że na wniosek skarżącego z 12 IX 2025 r. (wpływ w dniu 16 IX 2025 r.) udzielono odpowiedzi w ustawowym terminie, wysyłając pismo z dnia 26 IX 2025 r. W piśmie tym przekazano kserokopie harmonogramów rzeczowo-finansowych z 4 X i 20 XI 2017 r. oraz z 30 VII 2018 r. a także harmonogramy rzeczowo-finansowe, jako podstawowe dokumenty w rozliczeniu etapowym robót z dnia 20 XII 2017 r. oraz z 28 IX i 29 XI 2018 r.r. Pozostałe informacje i wyjaśnienia nie zostały skarżącemu udzielone ponieważ nie stanowią informacji publicznych. Pismami procesowymi z 10 II 2026 r. skarżący, odpowiadając na wezwanie sądowe, doprecyzował przedmiot skargi oświadczając, że dotyczy ona bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z 15 VIII 2025 r. oraz wniosku z 12 IX 2025 r. (akta sądowe, k. 40). Podniósł również, że nigdy nie wnioskował o przekazanie mu dokumentacji "do wglądu i zrobienia fotokopii". Nadto zaznaczył, że w przekazanych mu dokumentach nie ma pozycji rozliczenia robót odtworzeniowych, są tylko i wyłącznie roboty instalacyjne (akta sądowe, k. 42). Zarządzeniem z 10 III 2026 r. wyłączono sprawę bezczynności burmistrza w rozpatrzeniu wniosku z 12 IX 2025 r. celem zarejestrowania i prowadzenia pod odrębną sygnaturą (sygn. akt IV SAB/Wr 223/26). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej unormowanej w ustawie z dnia 6 IX 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.), dalej: "UoDIP". Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Zgodnie z art. 1 ust. 1 UoDIP, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 UoDIP, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji w postaci harmonogramu rzeczowo-finansowego do umowy wykonawczej oraz z końcowego etapu rozliczeniowego dotyczącego konkretnej, opisanej we wniosku z 15 VIII 2025 r., inwestycji publicznej w postaci sanitacji części obszaru gminy (pkt 1 i 2 wniosku). W tym samym wniosku sformułowano żądanie udzielenia skarżącemu pisemnych wyjaśnień, w której pozycji zapisów harmonogramu rzeczowo-finansowego zawarto kwoty i ilości obejmujące odtworzenie nawierzchni asfaltowej wraz z odbudową podbudowy na wykonanych i rozliczonych odcinkach i elementach robót oraz zapisy wskazujące na podstawy rozliczenia robót odtworzeniowych na odcinkach w dostarczonych wcześniej skarżącemu protokołach odbioru robót odtworzeniowych (droga wojewódzka i gminna w B.) – pkt. 3 i 4 wniosku. Odnośnie do informacji żądanych w pkt 1 i 2 wniosku, należy zgodzić się ze skarżącym, że mają one charakter informacji publicznej. Skarżący w tej części wniosku zażądał konkretnych dokumentów dotyczących inwestycji publicznej (gminnej) w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej, a więc realizowanej ze środków publicznych. Harmonogramy rzeczowo-finansowe dotyczące takiej inwestycji stanowią więc informację o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 UoDIP i podlegają zasadniczo udostępnieniu w trybie przepisów UoDIP. Podkreślić należy, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej realizującego zadania publiczne związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (podobnie NSA w motywach wyroku z dnia 28 II 2013 r., I OSK 2904/12 – publ. CBOSA). Dotyczy to m.in. harmonogramów rzeczowo-finansowych realizacji inwestycji publicznej, nawet jeśli dokumenty te wytworzył podmiot prywatny (zob. wyrok WSA z 29 I 2019 r., II SAB/Ol 96/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z odpowiedzi na skargę, burmistrz powyższego stanowiska zresztą nie kwestionuje, zaś wniosek o oddalenie skargi opiera na twierdzeniu, że skarżącemu udzielono odpowiedzi pismem z dnia 1 IX 2025 r. Problem w tym, że w piśmie tym nie udzielono skarżącemu żadnych informacji żądanych w pkt. 1 i 2 wniosku, powołując się na fakt udostępnienia ich skarżącemu w przeszłości, tj. w 2020 r., co z kolei skarżący kwestionuje. Nie sposób w takich warunkach uznać, że burmistrz wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 UoDIP. Skoro bowiem w żaden sposób nie wykazano, że przed upływem 14-dniowego terminu skarżący otrzymał kopie dokumentów żądanych w pkt. 1 i 2 wniosku z 15 VIII 2025 r. to zarzut bezczynności w rozpatrzeniu wniosku należało uznać za uzasadniony. W konsekwencji stwierdzić należy, że burmistrz dopuścił się bezczynności w zakresie dotyczącym informacji z pkt. 1 i 2 wniosku z 15 VIII 2025 r. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest jednak zobowiązywanie do rozpatrzenia w wniosku w zakresie pkt. 1 i 2 (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro burmistrz rozpatrzył już ten wniosek i przekazał żądaną dokumentację w załączeniu do pisma z dnia 26 IX 2025 r. Burmistrz załączył bowiem do niego harmonogramy rzeczowo-finansowe z 4 X i 20 XI 2017 r. oraz 30 VII 2018 r., a także harmonogramy rzeczowo-finansowe rozliczenia robót z dnia 20 XII 2017 r. oraz z 28 IX i 29 XI 2018 r. wraz z protokołami odbioru robót. Jakkolwiek udostępnienie skarżącemu tych informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu (liczonego od złożenia wniosku z 15 VIII 2025 r.), to jednak zobowiązywanie organu w takich warunkach do rozpatrywania wniosku byłoby niecelowe. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do rozpatrzenia wniosku w zakresie dotyczącym pkt. 1 i 2 (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie burmistrza nie wykazywało znamion złej woli czy celowego ograniczania prawa jednostki do informacji o sprawach publicznych, o czym świadczy fakt, że burmistrz we własnym zakresie zmienił pierwotne stanowisko zawarte w piśmie z 1 IX 2025 r. i w dniu 3 X 2025 r. doręczył skarżącemu żądane dokumenty. Także czasowy zakres opóźnienia w udostępnieniu informacji nie był znaczny. Odnośnie zaś do informacji żądanej w pkt. 3 i 4 wniosku z 15 VIII 2025 r., to należy zgodzić się ze stanowiskiem burmistrza wyrażonym w piśmie z 1 IX 2025 r. oraz w odpowiedzi na skargę, że nie stanowiły one informacji publicznej. Przedmiotem wniosku o informację publiczną mogą być bowiem wyłącznie fakty, dane i dokumenty pozostające w posiadaniu organu (podobnie NSA w motywach wyroku z 23 VII 2025 r., III OSK 153/25 – publ. CBOSA). Nie można zatem w trybie dostępu do informacji publicznej domagać się od organu opinii, stanowisk, ocen czy wyjaśnień odnośnie do różnych kwestii przedstawianych we wniosku o udzielenie informacji, chyba że taka opinia, stanowisko, ocena lub wyjaśnienia zostały przez organ już wcześniej sformułowane i utrwalone w formie dokumentu. W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem burmistrza, że żądania sformułowane w pkt. 3 i 4 wniosku z 15 VIII 2025 r. nie stanowiły informacji publicznej, bowiem nie dotyczy w istocie udzielenia informacji. Skarżący oczekiwał "wyjaśnień" dotyczących treści harmonogramu rzeczowo-finansowego. Tak sformułowane żądanie wykracza poza zakres obowiązków organu wynikających z przepisów UoDIP. Udostępnienie informacji publicznej to przekazywanie danych i dokumentów będących w posiadaniu organu (czynność faktyczna), a nie formułowanie stanowisk, opinii czy wyjaśnień (czynność intelektualna). W konsekwencji odpowiedź udzielona skarżącemu przez burmistrza pismem z 1 IX 2025 r. w zakresie dotyczącym żądań z pkt. 3 i 4 wniosku z 15 VIII 2025 r. nie naruszała przepisów prawa. Została przy tym udzielona w ustawowym terminie, co obligowało Sąd do oddalenia skargi w tym zakresie na zasadzie art. 151 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.