IV SAB/Wr 213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: odrzucić skargę.

A. C. (dalej strona lub skarżący) wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej organ lub DIAS) polegającą na niewydaniu wobec strony decyzji zwalniającej ją ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżący zarzucił organowi: 1) obrazę art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. wyrażającą się w braku wydania wobec niego decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji odrzucenia przez niego propozycji pracy i tym samym zwolnienia go z tego powodu ze służby w trybie przekształceń w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie "KAS") na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej "pwKAS"); 2) obrazę art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom, DIAS nie wydaje wobec skarżącego decyzji o zwolnieniu z służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację skarżącej. Skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie DIAS w związku z faktem braku wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby oraz o zobowiązanie DIAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że do lutego 2017 r. pełnił służbę w Referacie Podatku Akcyzowego i Gier w Urzędzie Celnym w W. na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu aspiranta Służby Celnej. W dniu 28 lutego 2017 r. skarżący otrzymał pisemną informację, iż na podstawie art. 165 ust. 6 pwKAS dotychczasowe obowiązki służbowe będzie wykonywał w urzędzie Skarbowym w W. Od 1 marca 2017 r. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się z mocy prawa funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na mocy przepisów pwKAS. W dniu 24 maja 2017 r. skarżący otrzymał od DIAS propozycję pracy na mocy art. 165 ust. 7 pwKAS, którą, jak to określił, przyjął, działając pod wpływem przymusu życiowo – ekonomicznego i pod wpływem swoistego szantażu prawnego. W efekcie z dniem 1 czerwca 2017 r. skarżący stał się pracownikiem cywilnym w KAS, co w jego ocenie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, w której to sytuacji standardem jest decyzja o zwolnieniu ze służby. Istotą tej decyzji jest możliwość jej zaskarżenia i zainicjowania kontroli administracyjnej oraz sądowej w celu oceny zasadności i zgodności z prawem tego zwolnienia. Skarżący argumentował, iż otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjno – prawny, a w związku z tym rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Brak wydania decyzji administracyjnej pozbawia skarżącego prawa do sądu, do kontroli zasadności zwolnienia ze służby i tym samym zasadności złożenia propozycji pracy. Skarżący uważa, że w jego sprawie zachodzą warunki formalne i merytoryczne przesłanki do złożenia skargi na bezczynność organu, gdyż otrzymał negatywną odpowiedź organu na swój wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, a następnie negatywną odpowiedź Szefa KAS na ponaglenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji mamy do czynienia ze stanem bezczynności organu administracji publicznej, co stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych prawa jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Jako podstawę odrzucenia skargi DIAS wskazał na art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. określając ją jako niedopuszczalną z innych przyczyn. Zdaniem organu złożenie bowiem funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie może być traktowane jak zwolnienie go ze służby. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie jest wymagane wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Brak jest więc przedmiotu zaskarżenia i tym samym brak materii podlegającej kontroli sądu. Oznacza to, że nie ma kognicji sądu w zakresie orzekania w sprawie bezczynności DIAS w kwestii wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Organ uważa, że skarżący nie posiada legitymacji do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ za niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 35 § 1- § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., gdyż w jego przekonaniu postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym, niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a składającym propozycje jest pracodawca. DIAS uważa, iż także w przypadku odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie następuje to w postępowaniu administracyjnym, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w szczególności dotyczące terminów załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) oraz zawiadomienia strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazania nowego terminu jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów Konstytucji RP, tym bardziej, iż skarżący nie skonkretyzował na czym miałoby polegać uchybienie tym przepisom. W piśmie procesowym strony z dnia 7 grudnia 2018 r. zwrócono uwagę na szczególny status zawodowy funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz Służby Celnej, których zatrudnienie ma charakter stosunku administracyjno- prawnego i co w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem wydania stosownej decyzji w przypadku każdego ze sposobów zakończenia takiej służby, w tym również w wyniku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zdaniem skarżącego organ przy zmianie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej kierował się wytycznymi, które uniemożliwiły prawidłowe zastosowanie pwKAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. W związku zaś z tym, że ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, jest negatywną przesłankę procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi. Treść art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) albo też gdy dotyczy ona niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje. Przedmiotem zaskarżenia skargą na bezczynność w niniejszej sprawie, jest brak wydania przez DIAS względem skarżącego, decyzji zwalniającej go ze służby, w sytuacji gdy przyjął on przedstawioną mu, na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS., propozycję pracy jako pracownik cywilny w KAS. Kluczowe dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w niniejszej sprawie, jest zatem ustalenie, czy organ pozostawał w prawnym obowiązku wydania względem skarżącego takiej decyzji. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przeprowadzona w 2017 r. instytucjonalna reforma finansów publicznych, polegająca na konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej, w jeden pion wyspecjalizowanej administracji rządowej (wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych), wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej, do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy powstałej Krajowej Administracji Skarbowej (KAS). W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, został zaś uregulowany w przepisach wyżej już cytowanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (pwKAS). I tak, zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS., właściwy organ składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W myśl natomiast art. 170 ust. 2 pwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, zaś niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pwKAS). Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, albo na podstawie mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta w dniu 12 czerwca 2017 r. W takiej sytuacji dotychczasowy stosunek służby, w jakim pozostawał skarżący, uległ przekształceniu, z mocy prawa, w stosunek pracy na czas nieokreślony. Przekształcenie to nastąpiło automatycznie w dacie wskazanej w propozycji i nie wymagało wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej (nawet pomimo tego, że uprzednio skarżący pozostawał w stosunku służbowym nawiązanym na podstawie mianowania). Skoro zatem w omawianym przypadku, przepisy pwKAS nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to w ocenie Sądu, nie dają one skarżącemu uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Zauważyć przy tym należy, że gdyby ustawodawca uznał za konieczne wydanie żądanej decyzji, zawarłby odpowiednią regulację w pwKAS, podobnie jak to uczynił w treści art. 170 ust. 3 pwKAS, w którym stwierdził, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia żadnej propozycji dotychczasowemu funkcjonariuszowi (art. 170 ust. 1 pkt 1 pw.KAS) oraz odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 1 pkt 2 upwKAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Skoro w niniejszej sprawie nie istnieje po stronie DIAS prawny obowiązek wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby, wykluczona jest możliwość wystąpienia po stronie organu bezczynności w tym zakresie. O bezczynności można bowiem mówić tylko wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania, którego w niniejszej sprawie nie ma (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 207/18, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 107/18). Jednocześnie zauważyć należy, że konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a przy tymi i tych powstałych na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), wyklucza właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych aniżeli te, wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j. t. Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm., dalej: "uKAS"). Tym samym dopuszczono kontrolę sądowoadministracyjną w sporach powstałych ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, jedynie w tych sprawach, w których wydano decyzję o: przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 uKAS) i zwolnieniu ze służby (art. 276 ust. 2 i ust. 3 uKAS). Poza ww. przypadkami, dopuszczającymi wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Jeżeli więc w niniejszej sprawie przepisy prawa nie przewidują ani konieczności ani też możliwości wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, brak jest podstaw, aby kognicję sądu w niniejszej sprawie wywodzić z brzmienia art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 i ust. 3 uKAS. Dodać przy tym należy, że w analizowanym przypadku organ występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, zaś wedle art. 277 uKAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 uKAS rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z powyższych względów, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.