IV SAB/Wr 202/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy P. N. na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. Tadeusza Kościuszki w Sycowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 grudnia 2025 r. I. stwierdza bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. Tadeusza Kościuszki w Sycowie w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 21 grudnia 2025 r., uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku; III. zasądza od Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. Tadeusza Kościuszki w Sycowie na rzecz P. N. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi P. N. jest bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. Tadeusza Kościuszki w Sycowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 grudnia 2025 r. Jak wynikało z akt sprawy opisanym wnioskiem skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej domagając się przesłania listy wynagrodzeń wszystkich katechetów zatrudnionych w szkole z podziałem na wyznania wraz z imieniem i nazwiskiem każdego z nich. W podstawie prawnej wniosku powołał się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W odpowiedzi z dnia 29 grudnia 2025 r. organ poinformował, że dysponuje informacjami dotyczącymi liczby katechetów zatrudnionych w placówce oraz wysokością środków publicznych przeznaczonych na ich wynagrodzenia. Jednocześnie informuje, że żądanie udostępnienia imion i nazwisk katechetów wraz z indywidualnymi wysokościami ich wynagrodzeń nie może zostać zrealizowane. Katecheci zatrudnieni w szkole nie są funkcjonariuszami publicznymi ani osobami pełniącymi funkcje publiczne rozumieniu przepisów prawa, a żądane dane w zakresie imion i nazwisk oraz indywidualnych wynagrodzeń stanowią dane osobowe podlegające ochronie na podstawie przepisów o ochronie danych osobowych. W związku z tym udostępnienie tych informacji w żądanym zakresie naruszałoby prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jedocześnie organ poinformował, że możliwie jest udostępnienie informacji w formie zbiorczej i zanonimizowanej, w szczególności: liczby katechetów zatrudnionych w szkole z podziałem na wyznania, łącznej kwoty wynagrodzeń wypłaconych katechetom, ewentualnie zestawienia wynagrodzeń w formie przedziałów lub wartości średnich, bez wskazywania danych osobowych. Organ wskazał, że w przypadku zainteresowania uzyskaniem tych danych w opisanym, dopuszczalnym zakresie, prosi o potwierdzenie lub doprecyzowanie wniosku. Pismem z dnia 12 lutego 2026 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej mimo upływu ustawowego terminu oraz niepoinformowania skarżącego o niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni wraz ze wskazaniem przyczyn opóźnienia oraz nowego terminu jej udostępnienia. Wnioskował o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. W uzasadnieniu wywodził, że odpowiedź organu nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku. W opinii strony wniosek dotyczy niewątpliwe informacji publicznej, tj. dysponowania środkami publicznymi przeznaczonymi na wynagrodzenie nauczycieli zatrudnionych w publicznej placówce oświatowej. Organ zaś jako podmiot wykonujący zadania publiczne oraz finansowany ze środków publicznych pozostaje zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Strona przywołała orzecznictwo potwierdzające publiczny charakter wnioskowanych informacji, podkreślając, że nauczyciele zatrudnieni w placówkach oświatowych są uznawani za osoby pełniące funkcje publiczne, co obliguje do udostępnienia informacji o ich wynagrodzeniu. Nadto, jeśli organ uznał, że zachodzą przesłanki ograniczające udzielenie informacji winien wydać decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p., tymczasem w sprawie zostało wydane pismo, które takiego charakteru nie posiada. Zawarta w piśmie propozycja udostępnienia danych w formie zbiorczej nie realizuje wniosku, lecz próbę jego jednostronnej modyfikacji wniosku przez organ. Natomiast to wnioskodawca określa zakres żądanej informacji, a organ może odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji. W konsekwencji strona uważała, że organ nie załatwił wniosku w sposób przewidziany prawem, co uzasadnienia zarzut bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Powołał się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazując, że uwzględnił skargę poprzez udostępnienie stronie żądanej informacji zgodnie z kryteriami zawartymi we wniosku. Oświadczył, że dotychczasowe działania nie naruszały prawa w sposób rażący. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy. Wskazał, że dni 24 – 26 grudnia 2025 r. były ustawowo wolne od pracy, wobec tego odpowiedź została udzielona niezwłocznie. Organ nie wykluczył możliwości udzielenia odpowiedzi na wniosek, czego dowodzi odpowiedź na wniosek strony. Po wniesieniu skargi, co miało miejsce w dniu 20 lutego 2026 r. organ niezwłocznie przekazał ją Sądowi. Po zapoznaniu się z zarzutami skargi i treścią orzecznictwa organ uwzględnił skargę w całości i pismem z dnia 27 lutego 2026 r. udostępnił stronie żądaną informację, tj. listę wynagrodzeń, imię i nazwisko katechety oraz wyznanie. Wobec tego w opinii organu nie był on bezczynny, nadto udostępnił żądaną informację niezwłocznie po otrzymaniu skargi, co uzasadnia wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Co istotne, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też forma czy zakres informacji nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przed przystąpieniem do oceny istnienia wskazanych przesłanek trzeba podkreślić, że w sprawach ze skarg na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności jest postrzegany jako brak załatwienia sprawy przez organ lub podjęcia innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Natomiast, gdy sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność wówczas umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony. W realiach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze fakt, że w dacie wniesienia skargi istniała bezczynność organu Sąd stwierdził ten fakt, mając zaś na względzie fakt, że po wniesieniu skargi organ dokonał właściwej czynności i udzielił stronie odpowiedzi konieczne stało się umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony. Odnosząc się zatem do oceny bezczynności w rozpoznawanej sprawie trzeba stwierdzić, że w istocie sporu nie ma, co do tego, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor szkoły jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wykonuje bowiem zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12; z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1630/11; z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2076/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 656/11; w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15; w Olsztynie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 64/17; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 39/18 - dostępne w CBOSA). W opinii Sądu, którą podzielił organ, wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, tak co do zatrudnionych nauczycieli, wysokości ich wynagrodzenia, jak i przedmiotu nauczania. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 pkt 1 do 5 u.d.i.p. ustawodawca wskazał na zakres informacji stanowiących informację publiczną, przy czym nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot w szczególności. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Na tej podstawie zarówno informacja o wysokości wynagrodzenia nauczyciela, przedmiocie, którego naucza podlega ujawnieniu w trybie ustawy dostępowej. Nie ulega wątpliwości, że szkoły publiczne są finansowane z budżetów publicznych, zatem wysokość wynagrodzenia nauczyciela pochodzi ze środków publicznych. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025, poz. 439 ze zm.) zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, są finansowane na zasadach określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (ust.1). Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 11 ust. 2-4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, zwanej dalej "ustawą - Prawo oświatowe", w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ w treści odpowiedzi z dnia 29 grudnia 2025 r. wskazał na konieczność ochrony danych osobowych nauczyciela. Pominął jednak fakt, że po pierwsze takie ograniczenie prawa do informacji publicznej wymaga wydania decyzji, po drugie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powyższe wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem nauczyciel, a jest nim niewątpliwie katecheta, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17, wyroki dostępne w CBOSA). W judykaturze podkreśla się, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; M. S. "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Terminy te odnoszą się do wszystkich postaci rozpoznania wniosku składanego w trybie ustawy dostępowej, także wydania decyzji. Zatem wniosek winien być rozpoznany w terminie 14 dni, chyba, że organ nie może w tym terminie udostępnić informacji i przedłuży go do maksymalnie dwóch miesięcy liczonych od daty wniosku i co istotne o fakcie tym powiadomi wnioskodawcę, wskazując także przyczyny niedochowania terminu podstawowego. W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił stronie żądanych danych, w terminie tym nie wydał także decyzji, tym samym zasadnie strona zarzuca bezczynność, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku. Mając na uwadze fakt, że po wniesieniu skargi organ uznał słuszność formułowanych przez stronę zarzutów i w dniu 27 lutego 2026 r. udzielił wnioskowanej odpowiedzi zasadne stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony. Orzeczenie w tym względzie wsparto na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku. Mając na uwadze postępowanie organu po wniesieniu skargi Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, o czym świadczy uwzględnienie racji strony po wniesieniu skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku.