IV SAB/Wr 193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 czerwca 2021 r. oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi M. M. jest bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w rozpoznaniu wniosku z dnia 11 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynikało z akt wskazanym pismem Skarżący wystąpił o udzielnie odpowiedzi oraz o udostępnienie w formie skanów lub kserokopii informacji na temat inwestycji gminnej Budowa H. w T. Prosił o poddanie: 1) W czyim użytkowaniu i od kiedy (prosił o wskazanie daty) znajduje się hala widowiskowo-sportowa? 2) Kto ponosi koszty bieżącego utrzymania hali widowiskowo-sportowej? 3) Ile wynoszą miesięczne koszty utrzymania hali widowiskowo-sportowej (prosił o przedstawienie poszczególnych kosztów)? 4) Udostępnienie umowy/umów dzierżawy hali widowiskowo-sportowej. 5) Udostępnienie wykazu pracowników, którzy pracują w powszechnym punkcie szczepień w Trzebnicy i na jakiej podstawie (umowa o pracę, umowy zlecenia)? Pismem z dnia 25 czerwca 2021 r. organ poinformował Skarżącego, że realizacja wniosku w terminie nie jest możliwa z uwagi na wprowadzone ograniczenia w funkcjonowaniu organu związane z wystąpieniem epidemii oraz z uwagi na ilość i obszerność wniosków o dostęp do informacji publicznej. Powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), organ poinformował, że wniosek rozpozna do dnia 11 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. W zakresie pytania nr 1 – wskazał, że hala widowiskowo-sportowa stanowi własność Gminy Trzebnica i Gmina Trzebnica jako właściciel ma prawo jej użytkowania. Odnośnie do pytania nr 2 wskazał, że koszty utrzymania hali widowiskowo-sportowej ponosi Gmina Trzebnica; w odniesieniu do pytania nr 3 wskazał, że koszty utrzymania hali widowiskowo-sportowej są zmienne. Ostatnio rozliczone koszty za czerwiec 2021 r. wyniosły: koszty gazu – 1.434,33 zł, koszty dystrybucji i zużycia energii elektrycznej – 4.384,53 zł. Odpowiadając na pytanie 4 i 5 organ stwierdził, że nie jest dysponentem żądanej informacji. W dniu 19 kwietnia 2023 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 czerwca 2021 r. Zarzucał naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniania na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym, gdyż nieprecyzyjnym i niepełnym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 czerwca 2021 r. w pkt 4 i 5 w zakresie opisania przyczyn związanych z faktem, że Organ nie jest dysponentem żądanej informacji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu opisał dotychczasowe postępowanie, przyznając, że uzyskał odpowiedź na pytania nr 4 i 5 wniosku jednakże ich treść jest tak ogólnikowa i nieprecyzyjna, że nie może być uznana za odpowiedź na wniosek. Nie sposób uznać, czy organ był w posiadaniu ww. informacji lecz ich nie ujawnił, z uwagi na uznanie, że nie jest właściwy do udzielenia informacji, czy też nich nie posiada lub nie otrzymał. Słowo "dysponować" ma w opinii Skarżącego kapitalne znaczenie z punktu widzenia ciążących na organie obowiązków, które powiązane są z dysponowaniem daną informacją, co nie jest równoznaczne z pojęciem jej posiadania. Dalej Strona przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność składania oświadczeń o jednoznacznej treści, bez domysłów i domniemań. Adresat winien wprost wskazać, że takiej informacji nie posiada, co chroni wnioskodawcę w sposób realny przed arbitralnymi działaniami podmiotu. W opinii Strony zachowanie organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa, nieprecyzyjna i niejednoznaczna odpowiedź wprowadza niejasność. Strona nie może domyślać się intencji organu, który jednoznacznie powinien udzielić odpowiedzi umożliwiającej ustalenie powodów braku dysponowania żądanymi informacjami. Końcowo Skarżący zarzucał, że osoba podpisująca informację, pracownik urzędu K. K., w czasie udzielania odpowiedzi nie miała do tego umocowania, nie wskazała, że działa w imieniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na formę działania w trybie informacji publicznej – pisma skierowanego do wnioskodawcy m.in. stwierdzającego, że organ nie dysponuje przedmiotową informacją. Odnosząc się do powołanych przez Skarżącego orzeczeń organ wywodził, że odnoszą się one do sytuacji, w których organ powinien posiadać żądane dane, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ nie był obowiązany do zawarcia umowy dzierżawy ani prowadzenia wykazu pracowników, trudno oczekiwać aby w każdorazowo (przy tak licznych wnioskach Strony) musiał wskazywać, że nie posiada żądanych danych, bo nie obligują go do tego żadne przepisy prawa. Organ wskazał, że Skarżący jako radny powinien mieć wiedzę na temat dokumentów jakie musi posiadać organ. Odpowiadając na zarzut, że pracownik K. K. w czasie udzielania odpowiedzi na wniosek nie posiadał umocowania Burmistrza wyjaśnił, że uprawnienia do przygotowania treści i udzielania odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej wynikają z zakresu czynności pracownika, które już wówczas istniały. Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. Sąd zwrócił się do organu o przedłożenie zakresu czynności K. K. Przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ nadesłał żądane dokumenty zawierające zakres czynności ww. pracownika, obejmujące opisane przez organ zakresy działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie jednak przypomnienia wymaga, że kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne, a wyznaczona przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku ocenie nie podlega określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozważenia zatem wymaga, czy w realiach rozpoznawanego sporu istniał obowiązek organu, którego nie dopełnił on w wymaganej prawem formie i w zakreślonym prawem terminie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sposoby udostępnienia informacji określa art. 7 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z jego brzmieniem (w dacie złożenia wniosku i jego realizacji przez organ) udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. W rozpoznawanej sprawie Skarżący domagał się realizacji prawa do informacji w trybie art. 10 u.d.i.p. Stanowi on, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (ust.1). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (ust. 2). Jednocześnie zgodnie z art. 13 ww. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Stosownie zaś do art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są jeszcze zapisy art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. Pierwszy z nich określa podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, w sprawie poza sporem jest, że organ jest w tym gronie. Zaś drugi, którego regulacja ma szczególne znaczenie stwierdza, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dokonując analizy przywołanych regulacji trzeba dostrzec, że udostępnienie informacji na wniosek winno zasadniczo nastąpić w terminie 14 dni od wystąpienia z taką inicjatywą, chyba, że organ skorzysta z możliwości przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, nie dłużej jednak niż dwa miesiące od daty wnioskowania. W tym terminie organ obowiązany jest do udostępnienia żądanych danych, jeśli stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazania, że nie jest w posiadaniu takich informacji, odmowy ich udostępnienia w okolicznościach wskazanych w ustawie lub też umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem, także w okolicznościach wskazanych ustawowo. Brak właściwej reakcji organu w zakreślonych ustawowo terminach będzie stanowił o jego bezczynności. Co więcej, szczególny tryb postępowania w sprawie informacji publicznej w tej kategorii będzie mieścił także sytuację, w której organ udostępni informację jednak jej forma, zakres lub treść nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy czym dla zasadności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Podsumowując, z przedstawionych rozważań wyłania się wniosek, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy podjął on prawem przewidziane działania. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zachowując opisaną kolejność rozważanych zagadnień odnotowania wymaga, co nie jest z resztą między stronami sporne, że adresat wniosku jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Nie ma również sporu, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stanowiska stron nie są zgodne w zakresie zupełności, kompletności informacji w zakresie pkt 4 i 5 wniosku Skarżącego. W tych punktach organ odpowiadając na wniosek Strony o udostępnienie umowy/umów dzierżawy hali widowiskowo-sportowej oraz wykazu pracowników, którzy pracują w punkcie szczepień w Trzebnicy i na jakiej podstawie (umowa zlecenia, umowa o pracę) wskazał, że nie jest dysponentem żądanej informacji. Skarżący w treści skargi podważał poprawność użytego stwierdzenia, wywodząc obowiązek organu wskazania przyczyn braku dysponowania ww. danymi uznając, że nie jest to równoznaczne z brakiem posiadania takich informacji. Odpowiadając na te zarzuty organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniał, że używając takiej formuły posiłkował się dorobkiem orzeczniczym, zaś wskazane przez Stronę orzeczenia dotyczą sytuacji, gdy organ powinien posiadać żądane informacje, a w tej sprawie taka zależność nie wystąpiła. Problem dotyczył zatem ujawnienia powodu braku takich danych. W rozpoznawanej sprawie, co słusznie podkreśla organ, nie był on zobowiązany do zawarcia takich umów czy zestawień. Nadto z treści wcześniejszych odpowiedzi wynika, że hala widowiskowo-sportowa jest użytkowana przez Gminę i stanowi jej własność. I jakkolwiek organ nie zrealizował pełnej odpowiedzi w tym zakresie (pytanie nr 1), gdyż nie wskazał daty od kiedy jest ona użytkowana przez Gminę Trzebnica, to Strona nie objęła zakresem skargi tej części informacji udzielonej przez organ w dniu 10 sierpnia 2021 r. Z treści wskazanych informacji nie wynika zatem oby organ był dysponentem takich umów, co więcej Strona nie pytała, czy takowe zostały zawarte, ograniczając zakres wniosku do udostępnienia jej umów/umowy dzierżawy, a zatem konkretnej umowy nazwanej. Odpowiedź organu, jakkolwiek istotnie dość lakoniczna - co w przyszłości wymagałoby poprawy mając na uwadze właściwe funkcjonowanie administracji publicznej - w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie może być uznana za brak informacji, zwłaszcza, że treść pozostałych informacji wskazuje, że takimi danymi organ nie dysponuje. Podobny wniosek dotyczy wskazanego wykazu pracowników. W tym zakresie Strona nie pytała, czy nastąpiło oddelegowanie takich pracowników, ale domagała się przedłożenia wykazu. Wskazanie przez organ, że takim dokumentem nie dysponuje też nie może być uznane za brak informacji. Końcowo, odpowiadając na zarzuty Strony podnoszące brak umocowania pracownika organu K. K. do podpisania pisma w imieniu organu trzeba wskazać, że takie umocowanie (aktualne na dzień podpisania pisma, gdyż podpisane w dniu 18 maja 2021 r.) istniało, co wynika z przedłożonego na wezwanie Sądu zakresu czynności pracownika. Zatwierdzony przez Burmistrza Gminy Trzebnica zakres obowiązków obejmował m.in. przygotowanie treści i udzielanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Uznając, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy zobowiązany ustawowo organ odpowiedział terminowo na wniosek Strony w zakresie pkt 4 i 5 wniosku zasadne stało się oddalenie skargi, co ma umocowanie w treści art. 151 p.p.s.a.