IV SAB/Wr 168/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego we W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2020 r. Stowarzyszenie A." z siedzibą w D. zwróciło się do Prokuratury Okręgowej we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania w formie elektronicznej kserokopii/skanu aktu oskarżenia, który Prokuratura Okręgowa skierowała przeciwko J.G. i innym w sprawie opisywanej przez media pod linkiem [...]. Pismem z dnia (...) lutego 2020 r. nr (....) Prokurator Okręgowy poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie żądanej informacji nie jest możliwe. Kwestie dotyczące udostępniania nie tylko całości akt głównych postępowania karnego, ale i dokumentów z tych akt, w fazie postępowania przygotowawczego i jurysdykcyjnego, reguluje art. 156 k.p.k. Każdorazowo wymagana jest tu zgoda organu procesowego, tj. odpowiednio prezesa sądu lub prokuratora. Po zakończeniu postępowania przygotowawczego i skierowaniu aktu oskarżenia do sądu, akta postępowania przygotowawczego wraz z aktem oskarżenia stają się częścią "akt sprawy sądowej". Z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są przepisy kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania przygotowawczego oraz postępowania sądowego i wyłączają w tym zakresie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 156 k.p.k. przyznaje prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym. Po sporządzeniu i wniesieniu aktu oskarżenia, decyzję w tym zakresie podejmuje sąd. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prokuratora Okręgowego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 2 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, żądanej we wniosku z dnia (...) lutego 2020 r. Stowarzyszenie wskazało, że akt oskarżenia został już przesłany do sądu, a stanowisko organu jest błędne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, akt oskarżenia podlega udostępnieniu w ramach informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił, że informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach karnych, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących te postępowania, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej. W stosunku do wszystkich osób, a nie tylko wobec stron postępowania, znajduje zastosowanie art. 156 § 1 i § 5 k.p.k. Nie ulegają zmianie zasady dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania w sytuacji, gdy akta sprawy zostały już przekazane do sądu, pomimo złożenia wniosku do prokuratora. Informacja o konkretnej sprawie o charakterze indywidualnym, o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania w tej sprawie oraz znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące indywidualnej sprawy nie stanowią informacji publicznej. Dostęp do całości oraz części akt spraw prowadzonych przed organami państwa, a także informacja o czynnościach procesowych prowadzonych w sprawie indywidualnej o przestępstwo nie posiada waloru publicznego, zatem pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia (...) maja 2020 r. strona skarżąca podtrzymała w całości stanowisko skargi. Zdaniem strony, akt oskarżenia może być uzyskiwany jako informacja publiczna i w żadnym wypadku nie ma tu zastosowania art. 156 k.p.k., ponieważ dotyczy on udostępniania akt stronom. Inną kwestią jest natomiast żądanie uzyskania konkretnego dokumentu w trybie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p. i podlegała udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest Prokurator Okręgowy. Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) lutego 2020 r. wynika, że strona skarżąca żądała przesłania kserokopii/skanu aktu oskarżenia, który Prokuratura Okręgowa skierowała przeciwko wymienionej z nazwiska osobie i innym osobom w sprawie opisywanej przez media pod podanym przez stronę linkiem. Należy uznać, że akt oskarżenia jako dokument urzędowy stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Sporne jest w sprawie, czy akt oskarżenia znajdujący się w aktach toczącego się postępowania karnego (jak wskazała strona w skardze, obecnie na etapie postępowania sądowego) może zostać udostępniony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. W kwestii udostępniania akt, również trwającego, postępowania karnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. NSA przypomniał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi jest np. art. 156 k.p.k. Artykuł 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego wprost należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych, zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Artykuł 156 § 5 i 5a odnosi się do postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania karnego, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kodeks postępowania karnego reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania karnego niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uregulowaniach Kodeksu zauważana jest inna sytuacja stron postępowania karnego, a inna podmiotów niebędących stronami. Przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. w odniesieniu do dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z faktu, że wnioskodawca wystąpił o dostęp do treści i postaci aktu oskarżenia nie do sądu, a do prokuratora, w sytuacji, gdy postępowanie przygotowawcze zostało już zakończone i akta sprawy (którego elementem jest akt oskarżenia) zostały już przekazane do sądu, nie może wynikać, że zmianie ulegną reguły dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy karnej. Strona skarżąca nie żąda bowiem dostępu do informacji publicznej o treść aktu oskarżenia. Chodzi jej o postać dokumentu, która miałaby być przekazana w formie kopii lub skanu, czyli swoisty odpis dokumentu. Ten zaś może uzyskać tylko według reguł zawartych w art. 156 k.p.k., który jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1399/15 oraz z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 357/19. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że żądanie udostępnienia informacji w postaci kopii/ skanu aktu oskarżenia, nie mogło na obecnym etapie postępowania karnego zostać załatwione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że akt oskarżenia podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w k.p.k. Z powyższych względów Sąd podziela stanowisko organu, że wykładnia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 156 § 5 k.p.k. wskazuje na to, że informacja publiczna żądana przez skarżącego od Prokuratora Okręgowego udostępniana jest na zasadach i w trybie określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, mających pierwszeństwo jako przepisy ustawy szczególnej. W rezultacie wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z akt postępowania karnego nie mógł być uznany za wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. A skoro tak, to nie jest trafny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.