IV SAB/Wr 167/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu - Oddział w Kłodzku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 lutego 2023 r. I. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu - Oddział w Kłodzku do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu - Oddział w Kłodzku dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu - Oddział w Kłodzku na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2023 r. P. z siedzibą w W. zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu - Oddział w Kłodzku o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie protokołu/protokołów pokontrolnych (po anonimizacji) z kontroli w Ośrodku Pomocy Społecznej w K., zakończonej w 2022 r. oraz udzielenie informacji, jakie zostały zastosowane środki prawne po przeprowadzeniu kontroli w tej placówce. Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. nr WR-PPR-A.0142.13.2023.2 Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu - Oddział w Kłodzku poinformował wnioskodawcę, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". W orzecznictwie zwraca się uwagę na kwestię nadużywania trybu dostępu do informacji, gdy z całokształtu sprawy jednoznacznie wynika, że złożony wniosek o informację nie ma na uwadze uzyskania informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw ustawy, tj. uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Jest to cel nieprzewidziany do realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy i informacje takie nie mogą zostać udostępnione we wskazanym przez wnioskodawcę trybie. W skardze z dnia 27 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w zakresie udostępnienia informacji publicznej wnioskodawca wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wprost wskazano, iż informacje żądane przez stronę związane bezpośrednio z przeprowadzoną kontrolą stanowią informację publiczną. Bez znaczenia pozostaje, jaki podmiot wnioskował o informację oraz w jakich celach, co zdaje się sugerować organ przytaczając orzecznictwo w przedmiocie nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Poza tym, wnioskodawca w sposób oczywisty wykonuje ustawowy obowiązek kontroli pracodawcy w zakresie przestrzegania prawa pracy, jak również reprezentowania praw i interesów zbiorowych pracowników. Skarżący jako osoba prawna działająca na podstawie ustawy o związkach zawodowych ma realną i bezsprzeczną możliwość realizacji i podejmowania statutowych działań na rzecz dobra ogólnego, natomiast przedmiotowe informacje służą bezpośrednio i wprost temu celowi. Istotą działań skarżącego pozostaje służenie interesowi publicznemu w postaci ochrony praw pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ zaznaczył, że wnioski składane przez podmioty, których interesów one dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się one bowiem do "sprawy publicznej", a zatem informacja ta nie powinna być udostępniana w trybie ustawy. Poza tym organ wyjaśnił, że kontrola została przeprowadzona na wniosek Międzyzakładowego Związku Zawodowego z siedzibą w Ośrodku Pomocy Społecznej we W., członkowskiej organizacji związkowej Federacji. Przewodnicząca tego związku reprezentowała organizację związkową w trakcie kontroli. O wynikach kontroli i podjętych decyzjach inspektor pracy poinformował po zakończeniu przewodniczącą tego związku jako przedstawiciela organizacji związkowej działającej w kontrolowanym OPS. Dodatkowo w dniu 26 sierpnia 2022 r. przesłano odpowiedź na wniosek z dnia 4 lipca 2022 r., w której przekazano informacje o ustaleniach dokonanych w toku kontroli w zakresie tematów opisanych we wniosku. W związku z powyższym przekazanie informacji o wynikach kontroli osobie upoważnionej do reprezentowania organizacji związkowej spowodowało, że organizacja związkowa posiadała wnioskowane informacje. Z tych względów zakres wniosku wykraczał poza zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej. Skarżący w chwili składania wniosku o udzielenie informacji publicznej był już w posiadaniu wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Okręgowy Inspektor Pracy– jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek strony skarżącej z dnia 14 lutego 2023 r., organ w piśmie z dnia 24 lutego 2023 r. stwierdził, że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu, ponieważ nie odnosi się do sprawy publicznej, ale dotyczy interesów organizacji związkowej. Natomiast skarżący w skardze do WSA wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, żądanej we wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznając że organizacja związkowa wykonuje ustawowy obowiązek kontroli pracodawcy w zakresie przestrzegania prawa pracy i reprezentuje prawa i interesy zbiorowe pracowników. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). Stąd też informacje dotyczące realizacji zadań publicznych i wszelkie dane publiczne, w tym protokoły kontroli i inne dokumenty urzędowe związane z kontrolą stanowią informację publiczną. Dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli) ma walor dokumentacji urzędowej, bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu. Taki walor mają w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma organu tworzone w związku prowadzoną kontrolą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010r. sygn. II SAB /Wa 89/10 LEX nr 643858). W ocenie Sądu, oczekiwana przez stronę skarżącą we wniosku informacja stanowi informację publiczną, albowiem jest to dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, przeprowadzonej w OPS (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p.). Skoro z przepisów u.d.i.p. wprost wynika, że udostępnieniu podlega tego rodzaju dokumentacja, to również udostępniony winien zostać protokół kontroli, zalecenia pokontrolne i informacja o podjętych środkach prawnych w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 184 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.) kompetencję do nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania prawa pracy ma Państwowa Inspekcja Pracy, której organizację i zakres działania określają przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1614, dalej ustawa o PIP). Jak stanowi zaś art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m. in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Wymaga wskazania, że protokół kontroli powinien być sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w art. 31 ust. 1 - 2 ustawy o PIP, który przewiduje ,że ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu , który powinien zawierać wszystkie dane, o których mowa w ust. 2 pkt 1-16 tego przepisu. Omawiany protokół kontroli podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (ust. 3 art. 31 ustawy o PIP), przy czym w przypadku niestwierdzenia uchybień wynik kontroli może być udokumentowany w formie notatki urzędowej, która powinna zawierać zwięzły opis stanu faktycznego stwierdzonego w czasie kontroli (ust.10 art. 31 ustawy o PIP). Wobec tego z przytoczonych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że protokół kontroli sporządzony przez okręgowego inspektora pracy w trybie art. 31 ustawy o PIP ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym objęty jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zgodzić się z poglądem organu, zaprezentowanym w odpowiedzi na wniosek, że związek zawodowy zamierza wykorzystać protokół w celach nie publicznych (prywatnych), bowiem wniosek został złożony w interesie związku zawodowego. Do podstawowych uprawnień związków zawodowych, wynikających z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 854), należy reprezentowanie i obrona pracowników, ich praw i interesów zawodowych i socjalnych (art. 1 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe reprezentują m. in. pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów m. in. pracowników, a także interesów rodzin tych osób (art. 8 ustawy o związkach zawodowych. Celem związków zawodowych, o czym stanowi art. 23 i art. 26 pkt 3 i pkt 4 ustawy o związkach zawodowych jest między innymi sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy prawa pracy, nadzór nad przestrzeganiem przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także współdziałania z Państwową Inspekcją Pracy. Zatem jeśli idzie o organy związku, w szczególności zarząd, to do ich obowiązków należy, na co dzień, dążenie do wyeliminowania uchybień pracodawcy przede wszystkim w zakresie stosowania prawa pracy i innych przepisów chroniących pracowników i w tym zakresie współdziałanie z Państwową Inspekcją Pracy. Organy te nie mogą działać anonimowo. Obowiązek współpracy pomiędzy związkami zawodowymi i Państwową Inspekcja Pracy (art. 26 pkt 4 ustawy o związkach zawodowych i art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) wyraża się również obowiązkiem przesłania związkowi zawodowemu protokołu kontroli i informowaniem o podjętych środkach. Z tego względu, że działalność związków zawodowych jest działalnością skierowaną na obronę pracownika i jego słusznych praw, twierdzenia organu, że żądane informacje mają służyć celom prywatnym są nieuprawnione. W związku z powyższym organ zobowiązany jest do udostępnienia stronie skarżącej informacji żądanej we wniosku, tj. protokołu kontroli przeprowadzonej w OPS i udzielenie informacji o zastosowanych środkach w wyniku kontroli. Należy też zaznaczyć, że ocenie Sądu podlega odpowiedź organu na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, a nie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, stanowiącej pismo procesowe w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że związki zawodowe zostały poinformowane o wynikach kontroli i podjętych decyzjach. Z odpowiedzi na skargę nie wynika jednak, aby został udostępniony związkom zawodowym żądany we wniosku protokół kontroli. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 lutego 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 14 lutego 2023 r. została udzielona w dniu 24 lutego 2023 r., a więc w terminie ustawowym. Nieudostępnienie informacji żądanej we wniosku nie nastąpiło jednak z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. Z powyższych względów bezpodstawne jest żądanie strony skarżącej odnośnie przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, stąd też w tym zakresie oddalono skargę (punkt III sentencji). O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł).