IV SAB/Wr 163/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi H. Ł. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę w całości.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w Jeleniej Górze decyzją z dnia 26 lutego 1980 r. nr A/1815/611/J wpisał do rejestru zabytków województwa jeleniogórskiego obiekt S. – miasto. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono: "Miasto powstałe w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w. drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie". Pismem z dnia 27 maja 2021 r. H. Ł. wniosła na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (wpływ do organu w dniu 31 maja 2021 r.) o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z dnia 26 lutego 1980 r. nr A/1815/611/J o wpisaniu do rejestru zabytków województwa jeleniogórskiego obiektu S. – miasto. Wnioskodawczyni wskazała, że jako właścicielka nieruchomości położonej w S. przy "ul. [...]" jest uprawniona do wniesienia przedmiotowego wniosku, ponieważ dysponuje interesem prawnym do żądania uchylenia decyzji. Jej zdaniem w interesie społecznym jest wydanie nowej decyzji, w której organ ochrony zabytków precyzyjnie określi granice przedmiotowego wpisu obszarowego. Zdaniem wnioskodawczyni przedmiotem wpisu nie może być "miasto – S. - w granicach administracyjnych z chwili dokonania wpisu, tj. z 1980 r.". W jej ocenie rzeczywista lokalizacja zabytku nie pokrywa się z granicami układu, wskazanego w treści decyzji wpisowej z 26 lutego 1980 r. Strona przywołała postępowania, które toczyły się przed Kierownikiem Delegatury w Jeleniej Górze, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu oraz Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, m.in. wskazała na postępowanie, które odnosiło się do wyjaśnienia decyzji o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Ponadto strona wniosła o wyłączenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i funkcjonariuszy publicznych, reprezentujących organ, od udziału w sprawie. Zdaniem wnioskodawczyni w interesie społecznym i wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w S. jest ustalenie granic układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W związku z wnioskiem o wyłączenie WKZ, pismem z dnia 23 czerwca 2021 r., organ ten przekazał wniosek do Wojewody Dolnośląskiego, który w dniu 9 lipca 2021 r. skierował go zgodnie z właściwością do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. Postanowieniem z dnia 8 września 2021 r. nr DOZ-APN.650.43.2021.WK Minister rozpatrzył ponaglenie strony na bezczynność WKZ w sprawie z jej wniosku z 27 maja 2021 r., uznając ponaglenie za uzasadnione i stwierdzając bezczynność organu I instancji oraz zobowiązując WKZ do zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Następnie w dniu 7 października 2021 r. WKZ wydał decyzję nr 2844 (podpisaną przez Zastępcę WKZ D. G.), którą na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S. W uzasadnieniu organ I instancji zwrócił uwagę, że tryb wzruszenia ostatecznej decyzji uregulowany w art. 154 i 155 k.p.a. nie służy do przeprowadzenia ponownego postępowania merytorycznego, w którym organ wydałby nowe pod względem merytorycznym - rozstrzygnięcie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła m. in., że D. G. - Zastępca Dolnośląskiego WKZ nie był uprawniony do wydania decyzji, ponieważ strona wniosła o jego wyłączenie w dniu 27 maja 2021 r. oraz w dniu 10 września 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. nr DOZ-APN.650.159.2021.AB Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z 7 października 2021 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. nie może odnosić się do uchylenia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Przypomniał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek. Na podstawie decyzji o wpisie zabytku - w niniejszym przypadku układu urbanistycznego - mamy do czynienia z ukształtowaniem sytuacji prawnej wszystkich właścicieli i dysponentów nieruchomości znajdujących się w granicach chronionego obszaru. Zatem w jej świetle nabywają oni nie tylko prawa w podstawowym znaczeniu tego pojęcia, ale również prawa do realizacji obowiązków spoczywających na każdym posiadaczu zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Poza tym Minister zauważył, że wnioskodawczyni nie jest właścicielką ani użytkownikiem wieczystym całego terenu miasta, w granicach z daty wpisu do rejestru zabytków, co oznacza, że nie jest legitymowana do złożenia wniosku o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta. Może ona natomiast składać stosowne wnioski jedynie w odniesieniu do nieruchomości, do których posiada tytuły prawne, a jak wskazała jest właścicielką jednej nieruchomości. Poza tym Minister nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że D. G. - Zastępca Dolnośląskiego WKZ był wyłączony od rozstrzygania w niniejszej sprawie. Po pierwsze, wniosek strony z 27 maja 2021 r. nie zawierał żądania wyłączenia imiennie wskazanych pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu. Ponadto w chwili wydania rozstrzygnięcia, tj. w dniu 7 października 2021 r. Dolnośląski WKZ nie został wyłączony od udziału w sprawie, zatem nie można stwierdzić, że organ I instancji nie posiadał właściwości do wydania decyzji. Do czasu rozpatrzenia wniosku w sprawie wyłączenia WKZ jest uprawniony do wydania decyzji. Ponadto również kolejny wniosek z dnia 10 września 2021 r. złożony przez stronę w sprawie wyłączenia D. G. nie został jeszcze rozpatrzony, dlatego nie można się zgodzić, że decyzja organu I instancji z 7 października 2021 r. została wydana przez podmiot nie posiadający właściwości do orzekania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 676/22 (prawomocny od dnia 19 sierpnia 2022 r.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 24 sierpnia 2022 r. WKZ zwrócił się do Ministra o przesłanie kopii wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. i poinformowanie, czy została wniesiona skarga kasacyjna. Prawomocny wyrok WSA w Warszawie i akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Ministrowi przy piśmie z dnia 14 września 2022 r. (wpływ do Ministra w dniu 21 września 2022 r.). W piśmie z dnia 27 października 2022 r. strona wniosła ponaglenie do Ministra za pośrednictwem WKZ, wskazując że WKZ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Pismem z dnia 28 października 2022 r. Minister poinformował stronę, że B. O. nie pełni już funkcji WKZ i brak jest podstaw do dokonywania ustaleń w kwestii jej wyłączenia. Natomiast wniosek strony z dnia 10 września 2021 r. dotyczący wyłączenia D. G., obecnego WKZ i K. K., kierownika Delegatury w Jeleniej Górze WUOZ we Wrocławiu zostanie rozpatrzony do dnia 4 listopada 2022 r. W dniu 3 listopada 2022 r. WKZ przesłał ponaglenie strony, wskazując na brak odpowiedzi na pismo organu z dnia 24 sierpnia 2022 r. Pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. WKZ ponownie zwrócił się do Ministra o przesłanie kopii wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. i poinformowanie, czy została wniesiona skarga kasacyjna, wskazując że strona złożyła do WSA skargę na bezczynność organu. Ponadto WKZ zwrócił się o informację, jakie stanowisko zostało zajęte w odniesieniu do wniosku strony z dnia 10 września 2022 r. Przy piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. (wpływ do WKZ w dniu 23 stycznia 2023 r.) Ministerstwo przekazało WKZ oryginał wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2023 r. (wpływ do WKZ w dniu 14 marca 2023 r.) na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie wpisu do rejestru zabytków skarżąca wniosła o zobowiązanie WKZ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie i zasądzenie kosztów postępowania. Strona poinformowała o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o wniesieniu ponaglenia z dnia 27 października 2022 r., które nie zostało rozpoznane. Sprawa do chwili obecnej nie została załatwiona, a DWKZ od 3 lat nie ustalił, czy decyzja WKZ w Jeleniej Górze z dnia 26 lutego 1980 r. jest decyzją ostateczną. Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. WKZ ponownie zwrócił się do Ministra o informację, jakie stanowisko zostało zajęte w odniesieniu do wniosku strony z dnia 10 września 2022 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 kwietnia 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność jako bezzasadnej, wskazując że nie jest w stanie rozpoznać wniosku strony z dnia 27 maja 2021 r., bowiem do chwili obecnej nie został rozpoznany przez MKiDN wniosek strony z dnia 10 września 2021 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu D. G., obecnie DWKZ i K. K., kierownika Delegatury w Jeleniej Górze WUOZ we Wrocławiu. Dopóki MKiDN nie rozpozna tego wniosku, to DWKZ nie może podejmować żądnych czynności w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji o wpisie do rejestru zabytków miasta S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w załatwieniu wniosku skarżącej o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 26 lutego 1980 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków miasta Szklarska Poręba, który wpłynął do organu w dniu 31 maja 2021 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że skarżąca we wniosku z dnia 27 maja 2021 r wyraźnie wniosła o wyłączenie z rozpoznania sprawy Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (funkcję tę piastuje D. G.). Ponadto w piśmie z dnia 10 września 2021 r. skarżąca wniosła o wyłączenie Zastępcy Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (wówczas funkcję tę pełnił D. G.). Wniosek ten strona ponowiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast w piśmie z dnia 21 lipca 2021 r. strona szczegółowo wskazała powody braku bezstronności D. G. i K. K., kierownika Delegatury WKZ w Jeleniej Górze. Zarzuty odnośnie braku wyłączenia tych osób od udziału w postępowaniu skarżąca podniosła w skardze, skierowanej do WSA w Warszawie. Skarga strony została rozpoznana przez WSA w Warszawie w dniu 14 czerwca 2022 r. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok WSA w Warszawie wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. WSA w Warszawie zauważył, że skarżąca w podaniu z 27 maja 2021 r. wyraźnie zasygnalizowała występującą (jej zdaniem) potrzebę "wyłączenia z rozpoznania sprawy Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i funkcjonariuszy publicznych reprezentujących ten organ". Zdaniem tego Sądu, nie może budzić wątpliwości, że wniosek ten wskazuje dość jednoznacznie, że chodzi tu przynajmniej o wyłączenie osoby piastującej ówcześnie stanowisko organu wojewódzkiego. Wątpliwości usuwa pismo skarżącej z dnia 10 września 2021 r., w którym skarżąca wskazuje, że wnosi o wyłączenie od udziału w postępowaniu dotyczącym prawidłowości ochrony zabytków położonych na obszarze S. – D. G. - Zastępcy Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ I instancji był w posiadaniu tego pisma jeszcze przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, co miało miejsce 7 października 2021 r. i przekazał tenże wniosek Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy piśmie z 22 września 2021 r. Korespondencja ta wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 22 października 2021 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji z dnia 14 lutego 2022. Nie ulega zarazem wątpliwości, gdyż przyznaje to sam Minister, że wnioski skarżącej w przedmiotowej kwestii, choć zostały przekazane do organu wyższej instancji, to nie zostały ostatecznie rozpoznane przed wydaniem kontrolowanej decyzji odwoławczej. W ocenie WSA w Warszawie, organy nie mogły skutecznie zasłaniać się brakiem precyzji wniosku skarżącej z 27 maja 2021 r., gdyż z dokumentacji, którą dysponowały wynikało jednoznacznie, których pracowników organu wojewódzkiego dotyczyły wnioski strony. Poza tym za niedopuszczalny uznać trzeba pogląd organu odwoławczego, że dopóki nie rozpoznał on wniosków strony, zarówno organ I instancji, jak i pracownicy WKZ mogli bez konsekwencji podejmować wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie. Wyłączenie na podstawie art. 24 i 25 k.p.a. jest realizowane w określonym trybie, co oznacza, że zgłoszenie wniosku w tej sprawie pociąga za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej procedury. Takiego wniosku nie można pozostawić bez rozpoznania, a wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim jego rozstrzygnięciu. Zatem już sam fakt, że w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika lub organu od rozpoznawania sprawy, należy uznać za wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Wniesienie wniosku o wyłączenie powoduje wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej aż do czasu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia osób, co do których żądanie takie zostało zgłoszone. WSA w Warszawie uznał, że brak rozpoznania przed wydaniem decyzji, tak przez organ I, jak i II instancji umotywowanych wniosków skarżącej musiał skutkować uchyleniem wydanych rozstrzygnięć, jako naruszających podstawowe reguły procedury administracyjnej. Jest tak dlatego, że niewątpliwie w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ I instancji brał udział pracownik tego organu – D. G. - Zastępca Dolnośląskiego WKZ, który podpisał decyzję z dnia 7 października 2021 r., a którego wyłączenia od udziału w sprawie domagała się skarżąca. Jednocześnie WSA podkreślił, że o wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Z zaleceń WSA w Warszawie wynika więc, że w pierwszej kolejności powinny zostać rozpoznane wnioski skarżącej o wyłączenie pracowników organu, a dopiero po wydaniu postanowień w tej kwestii, organ może przystąpić do wydania decyzji w sprawie. Decyzji nie może bowiem wydać pracownik, o którego wyłączenie wniosła strona. Jak wynika z akt sprawy, wnioski strony o wyłączenie pracowników nie zostały rozpoznane przez organ wyższej instancji, tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wobec powyższego, zarzut strony odnośnie bezczynności DWKZ jest nieuzasadniony. Należy zauważyć, że prawomocny wyrok WSA w Warszawie wraz z aktami administracyjnymi sprawy został doręczony Ministrowi w dniu w dniu 21 września 2022 r. Natomiast do WKZ wyrok z aktami sprawy wpłynął dopiero w dniu 23 stycznia 2023 r., pomimo monitów WKZ skierowanych do Ministra Kultury w pismach z dnia 24 sierpnia 2022 r., 3 listopada 2022 r., 11 stycznia 2023 r. Ponadto WKZ w pismach z dnia 11 stycznia 2022 r. i 5 kwietnia 2023 r. zwracał się do Ministra o udzielenie informacji, w jaki sposób zostały załatwione wnioski strony o wyłączenie pracowników. Powyższe okoliczności dodatkowo potwierdzają, że zarzut bezczynności DWKZ jest nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.