IV SAB/Wr 163/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty W. do załatwienia wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego kwotę 100 ( słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący S. D., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w dniu 25 lipca 2019 r. złożył skargę na bezczynność Starosty W. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny, 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że w dniu 19 czerwca 2019 r. złożył do Starostwa Powiatowego w W., jako organu kontrolnego nad stowarzyszeniami w powiecie w., podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci statutu Stowarzyszenia A w B., nr KRS [...], NIP [...]. Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji. Na poparcie skargi przytoczył wybrane tezy z orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi argumentując, że po dokonaniu analizy zgłoszonego przez skarżącego żądania ustalono, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie dotyczy spraw publicznych, pozostających w zakresie działania organu. Wobec powyższego ustalenia pismem z dnia 24 czerwca 2019 r., nadanym w formie elektronicznej na wskazany przez skarżącego adres poczty elektronicznej, wskazano skarżącemu, że jako organ wyłącznie nadzorujący wymienione stowarzyszenie w zakresie zgodności jego działania z przepisami prawa i statutem, nie posiada kompetencji do udostępnienia statutu stowarzyszenia. Jednocześnie wskazano, do jakich organów może być skutecznie kierowany wniosek o udostępnienie żądanego dokumentu erekcyjnego. Przedmiotowe pismo zostało wysłane do skarżącego w dniu 25 czerwca 2019 r., a zatem z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie z uwagi na ustalenie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy jej udostępnienia. Jak zaznaczono dalej - skarżący ma możliwość zapoznania się z tekstem przedmiotowego statutu bądź to zwracając się bezpośrednio do stowarzyszenia, bądź w czytelni sądu rejestrowego - Sądu Rejonowego [...], Wydział [...] Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego we W. Zgodnie bowiem z regulacją art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 986 ze zm.), każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów zapisanych do Rejestru, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponadto sąd, w którym są przechowywane akta rejestrowe podmiotu, wydaje w formie papierowej poświadczone kopie dokumentów złożonych do akt (art. 10 ust. 6 ustawy o KRS). Wobec powyższego nie sposób uznać, że organ dopuścił się bezczynności w zaskarżonym zakresie, a tym bardziej - że była to bezczynność prowadząca do rażącego naruszenia prawa. W piśmie procesowym z 20 września 2019 r. skarżący kategorycznie zaprzeczył by na adres swej poczty elektronicznej otrzymał korespondencję z organu dotyczącą rozpatrzenia swego wniosku. W piśmie procesowym z 4 listopada 2019 r. organ przyznał, że ujawnił omyłkę pisarską we wprowadzonym do systemu informatycznego Starostwa Powiatowego adresie poczty elektronicznej skarżącego. Przy udzielaniu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej omyłkowo wpisano adres. Niezwłocznie po ujawnieniu przedmiotowej omyłki organ wydał postanowienie w przedmiocie jej sprostowania oraz na prawidłowy już adres poczty elektronicznej, a także na wskazany przez skarżącego adres pocztowy nadał odpowiedź zawierającą wnioskowaną przez skarżącego informację publiczną. W wiadomości elektronicznej organ zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie otrzymania wiadomości, czego jednak skarżący zaniechał. W załączeniu, na poparcie swych twierdzeń, organ przedłożył komplet dokumentów dotyczących sprawy, które powstały po wniesieniu skargi przez skarżącego w postaci - postanowienia z dnia 30 października 2019 r., wydruków wiadomości e-mail z 30 oraz 31 października 2019 roku oraz wydruk z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej S.A. Mając zaś na względzie ogół okoliczności, w związku z udzieleniem skarżącemu odpowiedzi, organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku zaś, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w związku z nieudzieleniem informacji publicznej, wobec czego zastosowanie znajdują uregulowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1330; zwanej także poniżej "u.d.i.p."). Złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Ustawa ta wprowadza bowiem dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wniosku o udostępnienie takiej informacji. W pierwszej kolejności powinny one ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2 art. 13 u.d.i.p.). Termin określony w art. 13 ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13, adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, System Elektronicznej Informacji Prawnej Lex; komentarz do art. 13). W przeciwnym wypadku podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zawsze mógłby zasłaniać się stanowiskiem, iż w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a w związku z tym nie ma obowiązku reagowania na wniosek o ich udostępnienie. Adresat wniosku zawsze powinien uwiarygodnić okoliczność braku posiadania żądanej informacji publicznej i wypowiedzieć się w tym przedmiocie w sposób umożliwiający ocenę rzetelności tego twierdzenia, w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej. Tylko należycie uargumentowane pismo, wyjaśniające przyczyny nieudzielenia informacji, stanowi wyczerpującą odpowiedź na wniosek i jednocześnie uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności (wyrok NSA z 22 lutego 219 r., I OSK 473/17). Udzielenie pisemnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w której wskazuje się na to, iż nie stanowi ona informacji publicznej, pozwala wnioskującemu na zapoznanie się z argumentacją wspierającą takie stanowisko i rozważenie skorzystania z dostępnych opcji obrony swoich praw. Jeżeli wnioskodawca pozostaje w przekonaniu, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu komentowanej ustawy, to może on wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność adresata wniosku, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., I OSK 1475/12, LEX nr 1225534). W zaprezentowanym świetle, z bezczynnością organu (podmiotu zobowiązanego) na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji, przy czym również i w tej sytuacji podmiot zobowiązany powinien dotrzymać terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ten ostatni przypadek zaistniał w rozpatrywanej sprawie. Trzeba bowiem zaznaczyć, że jakkolwiek po myśli art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, wszakże według ustępu 2 art. 1 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym "centralnym repozytorium". Zgodnie zaś z art. 1 ustęp 3 pkt 3 - przepisów ustawy w zakresie przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium oraz jej udostępniania w tym repozytorium nie stosuje się do Krajowego Rejestru Sądowego, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1500). Oznacza to, generalnie ujmując, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli w stosunku do ujawniania danej informacji publicznej przepisy prawa przewidują szczególny tryb dostępu, dostęp do takiej informacji publicznej odbywa się na tych szczególnych zasadach, w odrębnym reżimie, czyli nie następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką ustawą szczególną regulującą odmiennie zasady oraz tryb dostępu do jawnych danych jest Krajowy Rejestr Sądowy (KRS), w zakresie posiadanego zbioru informacji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 713), stowarzyszenie podlega obowiązkowi wpisu do tego Krajowego Rejestru Sądowego. Według art. 9 ust. 3 ustawy o KRS, jeżeli podmiot wpisywany do Rejestru działa na podstawie umowy lub statutu, do wniosku o jego wpisanie dołącza się umowę lub statut. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o KRS wprowadza zasadę jawności akt rejestrowych stanowiąc, że każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do Rejestru, natomiast stosownie do ust. 6 - sąd, w którym przechowywane są akta rejestrowe podmiotu, wydaje w formie papierowej poświadczone kopie dokumentów złożone do akt. Jakkolwiek organ sformułował niezwłocznie stosowną odpowiedź w reakcji na wniosek skarżącego informując, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu i go określił, jednakże wskutek błędu nie przekazał jej na właściwy adres wnioskodawcy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., uczynił to dopiero skutecznie po wywiedzeniu skargi. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że organ na dzień złożenia skargi pozostawał w zwłoce, a zatem i w stanie bezczynności. Skoro jednak na dzień orzekania przez Sąd organ udzielił odpowiedzi skarżącemu, należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał, że zaistniała bezczynność (pkt II sentencji wyroku) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku), albowiem zachowanie organu wynikało jedynie z omyłkowego odczytania adresu poczty elektronicznej skarżącego a nie ze złej woli organu, tudzież zaniedbania obowiązków bądź lekceważenia strony. Z tych też racji nie zaistniały powody do ukarania organu grzywną, wobec czego Sąd co do tej części żądania skargę oddalił (pkt IV). O kosztach postępowania (pkt V) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.