IV SAB/Wr 161/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku strony; II. stwierdza, ze bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 25 maja 2022 r. E. Z. (obywatelka R.) wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. W związku ze zmianą miejsca dotychczasowego pobytu skarżącej, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519) Wojewoda Mazowiecki w dniu 25 października 2025 r. przekazał wniosek strony wraz z aktami sprawy do Wojewody Dolnośląskiego (dalej także: Wojewoda). Wniosek strony wraz z aktami sprawy wpłynęły do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 7 listopada 2023 r. Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. (z odnotowanym wpływem do Wojewody w dniu 20 lutego 2024 r.) pełnomocnik strony wniósł o wyznaczenie terminu na udostępnienie mu wglądu do akt sprawy. Pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 11 czerwca 2024 r.) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie. Żądanie wglądu do akt sprawy pełnomocnik strony ponowił w wiadomości e-mail wysłanej do organu w dniu 13 stycznia 2025 r. Akta sprawy zostały udostępnione do wglądu w dniu 11 lutego 2025 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2025 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 5 stycznia 2026 r.) pełnomocnik strony ponownie ponaglił organ zarzucając mu naruszenie art. 37 § 1 pkt 1-2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania w sprawie. W dniu 30 grudnia 2025 r. pełnomocnik strony za pośrednictwem wiadomości e-mail wniósł o wyznaczenie terminu przesłuchania wnioskodawczyni podnosząc, że w sprawie od dwóch lat nie są podejmowane żadne czynności. Pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. Wojewoda wystąpił, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do właściwych służb mundurowych o przekazanie informacji – czy wjazd i pobyt wnioskodawczyni na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 14 stycznia 2026 r. Wojewoda zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach z prośbą o przeprowadzenie weryfikacji autentyczności dokumentów, jakie złożyła strona ubiegając się o zezwolenie na pobyt stały na terytorium RP (na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach). W dniu 19 stycznia 2026 r. do Wojewody wpłynęło pismo Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim w którym poinformowano organ o wynikach postępowania sprawdzającego, tj. że wnioskodawczyni w dniu 24 maja 2022 r. wjechała na terytorium RP na podstawie greckiej wizy jednolitej pobytowej. Następnie, w dniu 25 maja 2022 r. złożyła u Wojewody Mazowieckiego wniosek o pobyt czasowy i w tym samym dniu opuściła terytorium RP. Odpowiedź na to pismo Wojewoda otrzymał w dniu 29 stycznia 2026 r. Pismem z dnia 16 lutego 2026 r. Wojewoda wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie wyznaczając termin przesłuchania na dzień 11 marca 2026 r. Pismem z dnia 18 lutego 2026 r. Wojewoda, na podstawie art. 11 ustawy o cudzoziemcach, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni oraz wśród sąsiadów, mającego na celu wyjaśnienie kwestii związanej z zamieszkiwaniem/przebywaniem wnioskodawczyni pod wskazanym adresem. W skardze "wniesionej na przewlekle prowadzenie postępowania", zarzucając naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach strona wniosła o: - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił bezczynności w sprawie a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji; - przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.); - zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Mając na uwadze, że w treści skargi strona zarzucała Wojewodzie zarówno bezczynność jak i przewlekle prowadzenie postępowania, skarga ta została zarejestrowana jako dotyczącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przez w/w organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2026 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda odmówił stronie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Istotę przewlekłości trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 (opublikowany na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza się w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność określa jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach faktycznych sprawy mamy do czynienia z regulacją szczególną wobec ogólnych terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 k.p.a. Mowa tu o art. 210 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, który zgodnie z brzmieniem obowiązującym na dzień wystąpienia z wnioskiem, stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z ust. 2 w/w przepisu, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Trafnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przepis art. 210 ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania. Trzeba w tym miejscu wskazać, że na dzień wystąpienia z wnioskiem (25 maja 2022 r.) obowiązywał art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U z 2022 r. poz. 830) zmieniającej min. ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy z dniem 15 kwietnia 2022 r.), w myśl którego, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie, na skutek dodania do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, z dniem 1 stycznia 2023 r. art. 100d – przez art. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) – termin wstrzymania lub zawieszenia biegu terminów w postępowaniach administracyjnych w sprawach wniosków pobytowych cudzoziemców został przedłużony do 24 sierpnia 2023 r. Kolejne nowelizacje art. 100d ustawy o cudzoziemcach przedłużały ten termin. Na dzień wniesienia skargi (20 stycznia 2026 r.) obowiązywało przedłużenie terminu wskazanego w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do dnia 4 marca 2026 r. W okolicznościach faktycznych sprawy dostrzec trzeba, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony nastąpiła zmiana właściwości miejscowej organu. Wniosek strony, złożony pierwotnie do Wojewody Mazowieckiego, został (w związku ze zmianą miejsca zamieszkania strony) przekazany do Wojewody Dolnośląskiego. Akta sprawy wpłynęły do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 7 listopada 2023 r. Oznacza to, że w związku z wniesioną skargą strony na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, badaniu podlega sprawność postępowania tego organu od dnia przekazania mu wniosku strony wraz z aktami sprawy do dnia wniesienia skargi. Po drugie, w sprawie wymaga odnotowania, że w najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) powszechnie przyjmuje się, że kolejna z rzędu nowelizacja art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, tj. przyjęte w ustawie z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ponownie przedłużenie działania art. 100d tej ustawy do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r.) nie miały uzasadnienia konstytucyjnego. W szeregu orzeczeń dotyczących skarg na opieszałe działanie Wojewody w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt na terytorium RP NSA zwracał uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Akcentował, że rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć stan, w którym zwiększona liczba wniosków pobytowych wpływających do wojewodów stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Zdaniem NSA (por. wyrok z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2930/24; dostępny: CBOSA), ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatywy. W konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. O czym była już mowa, wniosek strony o pobyt stały na terytorium RP wpłynął do Wojewody w dniu 7 listopada 2023 r. r. Zgodnie z przedstawioną argumentacją, w sprawie należało przyjąć, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy regulował kwestie wstrzymania lub nierozpoczynania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych tylko do 30 czerwca 2024 r. Jak wynika z akt sprawy, po dniu 30 czerwca 2024 r. Wojewoda aż do dnia 12 stycznia 2026 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Aktywności procesowej organu po dniu 12 stycznia 2026 r. nie może sanować - trwający około dwudziestu miesięcy - stan wcześniejszej bezczynności. Bezczynność organu w sprawie nie pozostaje bez wpływu na ocenę, że postępowanie zainicjowane wnioskiem strony trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Podejmowanie przez organ czynności procesowych w sprawie, opisanych w tzw. części historycznej uzasadnienia Sądu, dopiero od dnia 12 stycznia 2026 r. przeczy zasadzie szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 210 ustawy o cudzoziemcach, Sąd w punkcie I wyroku stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody w sprawie. Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu), orzeczona w sprawie bezczynność i przewlekłość Wojewody nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Tym bardziej, iż postawa (brak aktywności) organu znajdowała przed długi czas po części usprawiedliwienie w orzecznictwie sądów, w tym tutejszego Sądu. W punkcie III wyroku Sąd na podstawie 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy mając na uwadze fakt, że po wniesieniu skargi Wojewoda wydał (w dniu 23 kwietnia 2026 r.) decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały, o co ubiegała się strona. Kwestia zgodności z prawem tej decyzji pozostaje poza granicami sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Sąd kierował się tu charakterem stwierdzonej opieszałości organu (która nie miała cech rażącego naruszenia prawa) a nadto uwzględnił, że organ zobowiązany jest zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na dzień wniesienia skargi przewidywał wstrzymanie bądź zawieszenie terminów administracyjnych w sprawach wniosków cudzoziemców, m.in. o udzielenie zezwolenia na byt czasowy i pracę (jak w sprawie) do dnia 4 marca 2026 r. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis sądowy od skargi (100 zł), koszty wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa o pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.