IV SAB/Wr 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Z. Sp. z o.o. w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 września 2021 r. I. stwierdza bezczynność Z. Sp. z o.o. w O. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 września 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Z. Sp. z o.o. w O. do rozpoznania wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Z. Sp. z o.o. w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. D. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Sądu bezczynność [...] Sp. z o. o. z siedzibą w O. (dalej jako: "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na poparcie skargi podał, że złożył do Spółki, wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej projektu i uzgodnienia lokalizacji kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków sanitarnych przy ul. [...] w O. (dalej jako: przepompownia ścieków). Z przedłożonych przez Spółkę akt administracyjnych wynika, że skarżący pierwotnie zwrócił się do Spółki z prośbą o przeniesienie wylotów kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków, o ok. 3 metry, w stronę rogu końca drogi, jako kolidujących z planowanym przez skarżącego wjazdem na teren jego posesji przy ul. [...] w O. (dowód: mail skarżącego z dnia 22 czerwca 2021 r., pismo skarżącego z 14 lipca i 15 września 2021 r. w akt. adm.). W odpowiedzi Spółka odmówiła zmiany lokalizacji wylotów kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków. Wskazała m. in., że przepompownia ścieków została zaprojektowana w 2016 r., a wybudowana w 2018 r. Inwestycja spełnia – w jej ocenie - wszelkie warunki wymagane przepisami prawa, a prace budowlane wykonano m. in. na podstawie uzyskanego od Starosty O. pozwolenia na budowę (dowód: m. in. pismo Spółki z dnia 2 lipca 2021 r.). Skarżący wnioskiem z dnia 7 września 2021 r., doprecyzowanym podaniem z dnia 1 listopada 2021 r., wystąpił do Spółki o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie: projektu lokalizacji kominów wentylacyjnych oraz dokumentów potwierdzających jego udział jako strony w uzgodnieniu lokalizacji kominów wentylacyjnych, wybudowanych przy granicy nieruchomości której jest współwłaścicielem (nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w O. Spółka pismem z dnia 19 października 2021 r. poinformowała skarżącego, że żądana informacja publiczna ma - w jej ocenie – charakter informacji publicznej przetworzonej. Wezwała skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pouczyła skarżącego, że w przypadku wykazania, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego zostanie on obciążony kosztem jej przetworzenia i przygotowania. W kolejnych piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że żądana informacja publiczna ma - w jej ocenie – charakter informacji publicznej przetworzonej oraz, że skarżący powinien wykazać szczególnie istotny interes publiczny. Skarżący w skardze do Sądu zarzucił Spółce, że nie udzieliła informacji publicznej dotyczącej projektu i uzgodnienia lokalizacji kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków sanitarnych. Wskazał, że otrzymał od Spółki odpowiedź odmowną z tłumaczeniem, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i powinien wykazać ważny interes społeczny aby ją uzyskać. Skarżący ze stanowiskiem Spółki nie zgadza się. W jego ocenie żądana informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną. Wniósł skargę oczekując od Sądu, że spowoduje to otrzymanie od Spółki ważnej dla niego informacji. W odpowiedzi Spółka wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Opisała czynności i obszerną korespondencję prowadzoną ze skarżącym pierwotnie w sprawie przeniesienia kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków. Co do wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 7 września 2021 r., doprecyzowanego podaniem z dnia 1 listopada 2021 r., Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Spółki skarga jest niezasadna bo wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Jednak w dalszej części odpowiedzi na skargę przyznała, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną tyle, że przetworzoną, której uzyskanie wymaga wykazania przez skarżącego interesu publicznego. Skoro skarżący nie wykazał faktu, że żądana informacja jest informacją ważną dla interesu publicznego, to tym samym nie ma podstaw do udzielenia skarżącemu tej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniosła też, że nie naruszyła prawa do udzielenia informacji publicznej. Na każde pismo skarżącego następowała bowiem terminowa odpowiedź. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. – dalej jako: "u.d.i.p.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania. Nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, publ. CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący, wnioskiem z dnia 7 września 2021 r., doprecyzowanym podaniem z dnia 1 listopada 2021 r., zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie określonych dokumentów: projektu lokalizacji kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków oraz dokumentów potwierdzających udział skarżącego jako strony w uzgodnieniu lokalizacji tychże kominów. Ponieważ Spółka pismami z dnia 19 października 2021 r. oraz z dnia 5 listopada 2021 r. dokonała kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej i wezwała skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego zamiast udostępnić żądaną informację, złożył skargę do Sądu na nieudzielenie żądanej informacji publicznej, czyli na stan jej bezczynności. W analizowanej sprawie adresat wniosku, czyli Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. O pozycji dominującej, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stanowi art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275 - dalej jako "o.k.k."), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Spółka spełnia ten warunek. Jest osobą prawną, w której jedynym wspólnikiem jest gmina Miasto O. (według ogólnie dostępnych danych z KRS, www. https://ekrs.ms.gov.pl). Gmina ma pozycję dominującą w Spółce w rozumieniu przepisów o.k.k. Spółka jest więc podmiotem zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, a tym samym jest obowiązana do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Spółka wykonuje także zadania publiczne. Jak wynika z informacji zamieszczonych w BIP prowadzonym przez Spółkę, w zakładce przedmiot działalności, zamieszczonym na stronie [...] Spółka jest spółką prawa handlowego o charakterze użyteczności publicznej. Jej nadrzędnym celem jest wykonywanie zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę i odprowadzania ścieków. Zadanie to jest realizowane przez pobór, uzdatnianie i rozprowadzanie wody oraz odbiór, oczyszczanie i odprowadzanie ścieków. Spółka utrzymuje i eksploatuje sieć wodociągową i kanalizacyjną, zakład uzdatniania wody, przepompownie i oczyszczalnię ścieków. Jak wynika z ogólnie dostępnych danych z KRS przeważającą działalnością Spółki jest odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (kod PKD 37.00.Z). Zbiorowe odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (por. art. 2 pkt 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm.) jest zadaniem gminy: publicznym i własnym (por. art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Jest to zadanie o charakterze użyteczności publicznej, czyli takie którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (por. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 2021, poz. 679). Zadanie to gminy wykonują m. in. poprzez powoływane spółki prawa handlowego (por. art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). W ocenie Sądu działalność Spółki polegającą na zbiorowym odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, uregulowana w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów u.d.i.p. oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Informacja dotycząca dokumentów projektu lokalizacji kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków Spółki oraz dokumentów potwierdzających uzgodnieniu lokalizacji tych kominów, niewątpliwie ma walor informacji publicznej. Żądane dokumenty stanowiły podstawę lokalizacji i budowy należącej do Spółki przepompowni ścieków. Towarzyszyły decyzjom administracyjnym bezpośrednio zredagowanym i wytworzonym przez organy administracji publicznej w tym architektoniczno-budowlanej. Pochodziły z procesu inwestycyjnego prowadzonego przez Spółkę w celu wykonania zadania publicznego. Skarżący domaga się udzielenia informacji w zakresie udostępnienia dokumentów posiadanych przez Spółkę. Tak zakreślony przedmiot odpowiada zakresowi podmiotowemu i przedmiotowemu informacji publicznej. Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Osią sporu jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do zaskarżonej bezczynności. W ocenie skarżącego dane objęte jego wnioskiem stanowią informację prostą, której udostępnienie nie wymagało specjalnego przygotowania, ani tworzenia specjalnych zestawień, gdyż informacje te powinny być (są) już w posiadaniu organu. Z kolei według Spółki realizacja żądania skarżącego prowadzi do podjęcia działań, w efekcie których wytworzona informacja - nieistniejąca jako taka w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami (informacja przetworzona). Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem przyjęty przez Spółkę tryb procedowania w odniesieniu do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem ocenić należy jako nieprawidłowy. Analiza materiału aktowego dowodzi, że Spółka do dnia wniesienia skargi nie odpowiedziała w sposób prawidłowy na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a zatem pozostaje bezczynna wobec jego wniosku. W tym zakresie wskazać należy, że publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do jednoosobowej Spółki w której gmina ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o.k.k.), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki było zatem, w ustawowym 14. dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21, publ. CBOSA). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15, LEX nr 2348923). Oceny tej nie zmienia wskazana przez Spółkę okoliczność, że żądana informacja jest – w jej ocenie - informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał, na wezwanie Spółki, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, że spełnia on przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, jeśli nawet wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, to - w razie nie wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej - podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej i wyjaśnić tę kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji. Winien był ustalić i wskazać w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej okoliczności, które powodują kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej. Spółka nie uczyniła zadość powyższemu. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem skargi do Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność podmiot zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w tego rodzaju sprawie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej. Następuje to dopiero w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 4344/21, publ. CBOSA). Sąd nie przesądza więc, czy - w świetle żądania wyrażonego we wniosku skarżącego - żądanie skarżącego jest żądaniem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, ani jak konkretnie winno być ono przez Spółkę załatwione. Skoro jednak z wniosku ewidentnie wynikało żądanie udzielenia konkretnych informacji publicznych, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien się do tego wniosku ustosunkować na jeden ze sposobów wskazanych powyżej, czego nie uczynił pozostając w bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że Spółka jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałała we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: nie udzieliła żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt III wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez Spółkę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.