IV SAB/Wr 141/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: D. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z 28 I 2026 r. D. U. (obywatel T.) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 3 IX 2024 r. wpłynął do organu wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 7 I 2026 r. strona wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi terminu 14. dni na załatwienie sprawy, wymierzenia organowi grzywny, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 45000 zł oraz zasądzenia kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że mocą przepisów szczególnych wstrzymany został bieg terminów załatwiania spraw o udzielenie cudzoziemcom zezwoleń na pobyt. Pismem procesowym z 14 V 2026 r. organ poinformował, że decyzją z 12 V 2026 r. (SOC-OCII.6151.1.14045.2024/PCI/MRZ) udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 28 II 2028 r. (odpis decyzji załączono do pisma). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jak wynika z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079, ze zm.) – dalej "UoC", decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Wprawdzie stosownie do art. 112a ust. 2a UoC, powołany wyżej 60-dniowy termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 UoC, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 UoC organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 kpa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu rozpoczęcia biegu 60-dniowego terminu na załatwienie sprawy (3 IX 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (28 I 2026 r.) minęło ponad 16 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy (60 dni) stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosił w sprawie ponad 14 miesięcy. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie wojewody do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro postępowanie zostało już zakończone decyzją administracyjną. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania administracyjnego, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała wyżej określonego charakteru. Należy zaznaczyć, że odliczając ustawowy termin załatwienia sprawy okres przewlekłości wynosił w sprawie ponad 14 miesięcy. Biorąc pod uwagę powszechnie znane fakty związane ze znaczną ilością spraw udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt, opóźnienie rzędu 14 miesięcy nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 12 III 2025 r., II OSK 2064/24 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna oraz grzywna znajdą zastosowanie w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością wymierzenia grzywny oraz przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, to zgodzić się należy z tezą, że art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337, ze zm.) – dalej "ustawa pomocowa", przewidują wstrzymanie terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy. Przepisy te jednak dotyczą zasadniczo obywateli Ukrainy, bowiem do tej kategorii cudzoziemców adresowana jest całość regulacji zawartej w ustawie pomocowej. Powołana ustawa nie reguluje natomiast sytuacji prawnej obywateli innych państw, a w szczególności nie przyznaje im ex lege prawa do legalnego pobytu, tak więc brak tu ratio legis usprawiedliwiającego wstrzymanie terminów udzielania im zezwoleń. Co do powołanego przez organ orzecznictwa to faktem jest, że wcześniej wyrażane były stanowiska opowiadające się za rozszerzającą wykładnią art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, jednak aktualnie wyrażany jest pogląd, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania (zob. np.: wyrok NSA z 19 V 2025 r., II OSK 2930/24; wyrok NSA z 5 VIII 2025 r., II OSK 3107/24 – publ. CBOSA). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.