IV SAB/Wr 1387/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 30 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. S., obywatel D. (dalej: skarżący) w dniu 5 grudnia 2025 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia lub kontynuacji studiów, o co wystąpił w dniu 13 stycznia 2025 r. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 35 § 3i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 3 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w z w. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi uargumentował zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi powołując się na zawieszenie biegu terminów spraw cudzoziemców – art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenia (w dniu 12 listopada 2025 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Na wstępie należy podkreślić, że skarżący jest obywatelem państwa trzeciego, tj. D., i złożył w dniu 13 stycznia 2025 r. wniosek o pobyt czasowy w celu kontynuacji studiów na terytorium RP. Wniosek ten do dnia skargi na bezczynność (5 grudnia 2025 r.) nie został rozpatrzony, wobec czego skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w tej sprawie. Wojewoda uważa, że ze względu na treść art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025, poz. 337 ze zm.; dalej: u.p.o.U.) bieg terminu na załatwienie sprawy jest zawieszony – obecnie do 4 marca 2027 r. - i w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności. Przepis ten jednak nie może mieć zastosowania w sprawie. Po pierwsze, przepisy u.p.o.U. stanowią szczególne regulacje odnoszące się do masowego napływu wysiedleńców z terytorium Ukrainy przyjęte w związku z decyzją wykonawczą Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy - w rozumieniu art. 5 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami – i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony oraz decyzją wykonawczą Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 i decyzją wykonawczą Rady (UE) 2024/1836 z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382. Ustawodawca krajowy w art. 106 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony czasowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie Dz.U. z 2025 r., poz. 223, dalej: ustawa o ochronie czasowej) ww. decyzje uwzględnia. To, kogo u.p.o.U. rozumie pod pojęciem "cudzoziemca" jest dookreślone albo przez powiązanie z zakresem przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy albo przez odesłanie do definicji "cudzoziemca" uregulowanej w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6). Konsekwencją masowego napływu wysiedleńców może być czasowe zakłócenie sprawnego działania organów państwa przyjmującego wysiedleńców, którego skutki dotyczyć mogą również cudzoziemcy, do których nie mają zastosowania szczególne regulacje u.p.o.U. Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) nie wskazuje powodów wprowadzenia do u.p.o.U. regulacji art. 100c i art. 100d. Z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 111/ w dniu 7 kwietnia 2022 r. (IX kadencja Sejmu, dostępny: sejm.gov.pl/ Sejm9.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=ASW-111) wynika, że zamiarem projektodawców było, by art. 100c u.p.o.U. odnosił się do wszystkich cudzoziemców ze względu na obciążenie wojewodów rozpatrywaniem wniosków także wcześniej złożonych i przez grupę innych cudzoziemców niż określeni w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.p.o.U. W tym stanie rzeczy, należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem normowania przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. wymienionych w nich rodzajów spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo, jak również bez względu na przyczynę wjazdu obywateli Ukrainy oraz pobytu na terytorium RP ze względu na nadzwyczajne obciążenie organów administracji. Tak też jednolicie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – jednolite i ugruntowane obecnie – wskazuje jednoznacznie, że jakkolwiek z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.U. wynika, że w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to należy odmówić zastosowania tego przepisu po dacie 30 czerwca 2024 r. ze względu na zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024). Okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano za wystarczający i wobec tego przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej na okres po dniu 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwoleń pobytowych należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy pomocowej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24, CBOSA). Potwierdzeniem zasadności oceny, że nie zachodzą już okoliczności, które można uznać za siłę wyższą (paraliż administracji wywołany masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną na terytorium tego państwa) jest opinia Rzecznika G. D. S. z 16 kwietnia 2026 r. wydanej w sprawie C-254/25 na wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ([...]). Rzecznik uznał, że art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy 2016/801, odczytywany w związku z art. 47 Karty, należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom ustawowym, które – w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego – wyłączają, w braku przypadku siły wyższej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, przewidzianą w prawie krajowym możliwość skorzystania ze skutecznego środka prawnego przed sądem służącego przeciwdziałaniu bezczynności lub opieszałości właściwego organu administracyjnego przy badaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów, a także doprowadzenia do tego, by w przedmiocie tego wniosku rozstrzygnięto w określonym terminie. Wskazał, że pojęcie "siły wyższej" odnosi się do nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności niezależnych od powołującego się na nie podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności (wyrok z dnia 30 września 2021 r., Trybunał Obrachunkowy/Pinxten, C-130/19, EU:C:2021:782, pkt 781). Państwo członkowskie zmagające się z trudnościami "niemożliwymi do natychmiastowego przezwyciężenia" może w tym kontekście powoływać się na siłę wyższą jedynie w odniesieniu do okresu stricte niezbędnego do zaradzenia tym trudnościom. Państwo członkowskie zmagające się z trudnościami niemożliwymi do natychmiastowego przezwyciężenia może powołać się na sytuację siły wyższej, lecz wyłącznie w odniesieniu do okresu niezbędnego do przezwyciężenia tych trudności. W sprawie podstawą złożonego wniosku o pobyt czasowy było kontynuowanie studiów. Zasadniczo prawa cudzoziemców wnioskujących o zezwolenie pobytowe w celu podjęcia lub kontynuacji studiów reguluje wskazana w ww. opinii Rzecznika Generalnego TSUE Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair ( Dz.U. UE z2016 r. L nr 132, s. 21) wdrożona do przez Dział V Rozdział 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) - regulujące Zezwolenie na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach. Mobilność studenta. W istocie każda dyrektywa ustanawia terminy dla państw członkowskich do tego, aby ich organy załatwiały sprawy przyjmowania określonych grup cudzoziemców w taki sposób, że nakazuje liczyć je od momentu, w którym wniosek będzie kompletny, tj. będzie zawierał wszystkie niezbędne informacje oraz będą towarzyszyć mu wszystkie niezbędne, pochodzące od wnioskodawcy, dowody. Stąd też projektodawca stoi na stanowisku, że ustanowienie terminu 60-dniowego, liczonego najpóźniej od momentu, w którym upłynie termin wyznaczony przez wojewodę na przedłożenie przez cudzoziemca określonych dowodów, pozostaje w pełnej zgodności z relewantnymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Jednocześnie projektodawca stoi na stanowisku, że długość terminu na załatwienie sprawy w I instancji (60 dni) jest adekwatna do przeciętnego poziomu skomplikowania takiej sprawy oraz aktualnego poziomu obciążenia urzędów wojewódzkich tymi sprawami. Mając na uwadze wskazane przepisy, na podstawie ustawy o cudzoziemcach obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy liczony od złożenia kompletnego wniosku. Wprawdzie stosownie do art. 112a ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, ww. termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 k.p.a, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a. Bezczynność organu administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Od momentu wpływu wniosku (tj. od dnia 13 stycznia 2025 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (12 grudnia 2025 r.) minął blisko rok, a organ nie wydał decyzji w sprawie ani w inny sposób nie zakończył postępowania. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wskazana bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – pkt II sentencji wyroku. Stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). Takiego charakteru nie miała bezczynność organu w sprawie. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Sąd zobowiązał - organ pkt III sentencji wyroku - do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60. dni mając na względzie charakter sprawy oraz ustawowo określony termin jej załatwienia. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej – pkt IV sentencji wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, przy czym dotyczy to szczególnie drastycznych przypadków (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Sąd orzekł w sprawie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) i art. 120 p.p.s.a.