IV SAB/Wr 1332/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi D. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, uznając, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi D. O. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 11 marca 2025 r. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 11 września 2025 r. Strona złożyła ponaglenie. Pismem z dnia 25 listopada 2025 r. Strona złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Zarzucała naruszenie art. 35 § 3, art. 12 § 1 w zw. z art. 61 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Wnioskowała o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, uznania, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), domagała się przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrolą sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest postępowaniem administracyjnym, w którym obowiązuje zasada szybkości postępowania wskazana w art. 12 § 1 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o terminy rozpoznania spraw z tego zakresu to regulacja art. 35 § 4 k.p.a. odsyła do przepisów szczególnych, tj.m.in. do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach). Stosownie do brzmienia art. 112a ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku i złożenia skargi) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Dalsze jednostki redakcyjne wskazują, że termin ten liczony jest od wskazanych tam zdarzeń, tj. biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Dalej wyjaśnić trzeba, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej definiowane jest w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Dostrzec także należy, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 337, dalej ustawa z dnia 12 marca 2022 r.) w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. do 30 września 2025r. Istotną kwestią jest więc okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie. Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24, dostępne w CBOSA). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie(zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2025r., sygn. akt II OSK 2923/24, dostępny w CBOSA). Tym samym, oceny bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Jak wynika z materiału aktowego wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 11 marca 2025 r. W świetle przywołanej argumentacji Sądu organ od dnia 1 lipca 2024 r. nie może skutecznie powoływać się na kolejne zawieszenie terminów rozpoznania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Mając na uwadze fakt, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku i osobistego stawiennictwa, niepodejmowanie przez organ jakichkolwiek działań przez okres ponad 8 miesięcy uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania. Jak dowodzą akta sprawy, po wpływie wniosku Skarżącego w dniu 11 marca 2025 r. organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W świetle zaistniałych okoliczności należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał zarazem, że przewlekłe prowadzenie postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym także orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 197/19, dostępny w CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (ustawy z dnia 12 marca 2022 r.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA). Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i przyznania Stronie od organu sumy pieniężnej, uznając, że stwierdzenie bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku). Jednocześnie, zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 30 dni liczonego od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy Orzeczenie w tym względzie zawarto w pkt II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.