IV SAB/Wr 128/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Głogowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 lutego 2023 r. I. stwierdza bezczynność Starosty Głogowskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 lutego 2023 r., która to bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Głogowskiego do załatwienia sprawy; III. zasądza od Starosty Głogowskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze z dnia 7 marca 2023 r. J. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zarzucił Staroście Powiatu Głogowskiego (dalej: Starosta, organ) bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 5 lutego 2023r. W jej uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że w dniu 5 lutego 2023 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP, wystąpił do organu z wnioskiem o przesłanie poprzez tę platformę dokumentów wytworzonych w związku z okresową kontrolą organizacji ruchu, obejmujących drogę [...]. Wskazał, że treść wniosku odnosiła się do deklaracji Starosty zawartej w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...] o planowanych na grudzień 2022 r. oraz styczeń 2023 r. kontrolach organizacji ruchu na drogach publicznych, dla których Starosta jest organem zarządzającym ruchem. Jak dalej argumentował, termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca 2023 r. upływał - zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) – w dniu 20 lutego 2022 r. Tymczasem, organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej zarówno w terminie ustawowym, jak i do dnia wniesienia skargi. Wskazując na powyższe, skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Na tej podstawie wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 5 lutego 2023 r. dotyczącego przesłania – poprzez platformę e-PUAP – dokumentów wytworzonych w związku z okresową kontrolą organizacji ruchu obejmujących drogę [...]; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Podniósł, że w dniu 17 marca 2023 r. stronie została udzielona informacja na jej wniosek z dnia 5 lutego 2023 r. Wskazując na tę okoliczność Starosta za bezprzedmiotowe uznał żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 5 lutego 2023r. Usprawiedliwiając udzielenie informacji publicznej z uchybieniem terminu organ zwrócił uwagę, że okresowe kontrole organizacji ruchu zaplanowane na okres grudzień 2022/styczeń 2023 nie odbyły się w prognozowanym terminie (podanym wnioskodawcy w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r.) z uwagi na zmiany organizacyjne w wydziale odpowiedzialnym za realizację tych kontroli oraz absencje chorobowe pracowników, które w sposób znaczący wpłynęły na realizację zadań. Starosta wskazał, że okresowe kontrole organizacji ruchu zostały przeprowadzone w pierwszym możliwym terminie, to jest w dniu 14 lutego 2023 r. Protokół z kontroli (z dnia 16 marca 2023 r. nr [...]) został przekazany właściwemu zarządcy drogi, tj. Wójtowi Gminy Kotla w dniu 17 marca 2023 r. Jak zaakcentował, z uwagi na szeroki zakres kontroli (co przekładało się na nakład pracy) nie było możliwe sporządzenie protokołu z kontroli organizacji ruchu w czasie, w którym byłyby zachowane terminy do udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wymaga odnotowania, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej stan bezczynności oznacza sytuację, w której pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, adresat wniosku nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem), bądź też w tym terminie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, względnie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo nie wydaje - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, Lex nr 2100722). O czym również trzeba wspomnieć, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo tego nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 1236/22). Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 5 lutego 2023 r. skierowanym na adres Powiatu Głogowskiego, skarżący wniósł o przesłanie mu adres e-PUAP dokumentów wytworzonych w związku z okresową kontrolą organizacji ruchu obejmujących drogę [...]. Jak wynika z treści tego wniosku (w części dotyczącej nawiązania do deklaracji zawartej w piśmie Starosty Głogowskiego z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...]) oraz dokumentów złożonych do akt sprawy, żądanie wniosku z dnia 5 lutego 2023 r. odnosiło się do dokumentów wytworzonych w związku z kontrolą organizacji ruchu, o jakiej traktuje § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach). Jak stanowi ten przepis, organ zarządzający ruchem przeprowadza co najmniej raz na 6 miesięcy kontrolę prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach jemu podległych. Natomiast z treści § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości organ zarządzający ruchem może żądać od jednostki odpowiedzialnej za utrzymanie w szczególności: 1) wymiany zniszczonych lub uszkodzonych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu; 2) naprawy wadliwie działających urządzeń sygnalizacji świetlnej lub dźwiękowej; 3) umieszczenia znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu w miejscach zgodnych z zatwierdzoną organizacją ruchu. W sprawie nie jest sporne to, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ani to, że żądana przez stronę we wniosku z dnia 5 lutego 2023 r. dokumentacja stanowi informację publiczną. Spór między stronami dotyczy natomiast tego, czy organowi można postawić zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej mając na uwadze akcentowane przez organ okoliczności związane z udostępnieniem stronie żądanych dokumentów w dniu 17 marca 2023 r., nadto również, wyjaśnienia Starosty, że okresowe kontrole organizacji ruchu zaplanowane na grudzień 2022/styczeń 2023 nie odbyły się w prognozowanym terminie (który podano wnioskodawcy w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r.) z uwagi na zmiany organizacyjne w wydziale odpowiedzialnym za realizację tych kontroli oraz absencje chorobowe pracowników. Ocena stanu faktycznego sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona przez stronę skarga jest uzasadniona. Przy czym wymaga dodania, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest stan faktyczny oceniany na moment jej wniesienia. Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wniosek o przesłanie poprzez platformę e-PUAP dokumentów wytworzonych w związku z okresową kontrolą organizacji ruchu, obejmujących drogę [...] strona wniosła w dniu 5 lutego 2023 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Mając na uwadze brzmienie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ obowiązany był odpowiedzieć na wniosek strony w terminie 14 dni od jego otrzymania. Mając na uwadze to, że adresat wniosku obowiązany jest udostępnić wnioskodawcy informację publiczną, którą posiada to skoro organ w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p nie był jeszcze w posiadaniu dokumentów o jakie wystąpił wnioskodawca, powinien był zwykłym pismem poinformować wnioskodawcę o nieposiadaniu tych dokumentów z uwagi na to, że okresowe kontrole organizacji ruch nie odbyły się w prognozowanym terminie, względnie, skorzystać z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i poinformować wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że okresowe kontrole organizacji ruchu zostały przeprowadzone dopiero w dniu 14 lutego 2023 r. i w terminie wynikającym z art. 13 ust.1 u.d.i.p. adresat wniosku nie był jeszcze w posiadaniu protokołu z kontroli organizacji ruchu (który został sporządzony w dniu 16 marca 2023 r.). Niewątpliwie, skoro organ nie przedłużył terminu do udostępnienia informacji publicznej, jak również, nie poinformował wnioskodawcy w terminie wynikającym z art.13 ust. 1 u.d.i.p. o tym, że nie posiada jeszcze dokumentacji której dotyczy wniosek, to tym samym popadł w stan bezczynności w udostępnieniu wniosku z dnia 5 lutego 2023 r. Okoliczność udzielenia wnioskodawcy żądanych dokumentów w dniu 17 marca 2023 r. nie może uchronić organu od zasadności stawianego mu w skardze zarzutu bezczynności w sprawie, skoro udostępnienie informacji publicznej nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi (którą strona wywiodła w dniu 7 marca 2023 r.). Fakt udostępnienia stronie wnioskowanej informacji publicznej po wniesieniu skargi skutkuje natomiast tym, że orzekając o bezczynności sąd w wyroku orzeka o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Przy czym, jednocześnie rozstrzyga, czy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu jakkolwiek niewątpliwa, nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Okoliczności sprawy nie wskazują, by organ celowo unikał udostępnienia stronie wnioskowanej informacji, o czym świadczą jego wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek wyjaśnienia te nie wpływają na kwestię zasadności skargi, to jednak świadczą o staraniu organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć pod uwagę. Nie stwierdzając bezczynności organu o charakterze kwalifikowanego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze orzecznictwo sądowe dotyczące przypadków zastosowania takiej kwalifikacji, jak również uwzględnił to, że organ przesłał skarżącemu protokół z kontroli organizacji ruchu przeprowadzonej na drodze 100009D niezwłocznie po sporządzeniu tego dokumentu (protokół z kontroli organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] został sporządzony w dniu 16 marca 2023 r., a organ przesłał stronie pismo przewodnie nr [...] wraz z załącznikiem w postaci protokołu kontroli w dniu 17 marca 2023 r. - k. 70 akt sądowych). W nawiązaniu do argumentacji organu wskazać trzeba, że powołane w odpowiedzi na skargę okoliczności rzutujące na przesunięcie pierwotnie zaplanowanych terminów przeprowadzenia okresowej kontroli organizacji ruchu, w tym również absencje pracowników, pozostają bez znaczenia dla oceny stanu bezczynności w sprawie. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.