IV SAB/Wr 125/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Burmistrza Wąsosza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 stycznia 2023 r. I. umarza postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza bezczynność Burmistrza Wąsosza, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza Wąsosza na rzecz skarżącego G. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

G. K. (dalej jako strona lub skarżący) za pomocą platformy e-puap złożył w dniu 4 stycznia 2023 r. do Burmistrza Wąsosza (dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub Burmistrz) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) Ile doniesień, anonimów o podcięciu korony drzew gmina otrzymała w okresie listopad 2018 - listopad 2022 wnioskował do organów wyższego stopnia o wyrażenie zgody, wydanie informacji, zezwolenie na podcięcie korony drzewa, którego właścicielem jest gmina Wąsosz wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 2) Ile razy Urząd Miejski Wąsosza w okresie listopad 2018 - listopad 2022 wnioskował do organów wyższego stopnia o wyrażenie zgody, wydanie informacji, zezwolenie na podcięcie korony drzewa, którego właścicielem jest gmina Wąsosz, wraz z potwierdzeniem postaci zanonimizowanych dokumentów? 3) Ile razy Urząd Miejski Wąsosza otrzymał zgodę, a ile razy odmówił organ wyższego stopnia, w okresie listopad 2018 - listopad 2022 wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 4) Ile doniesień, anonimów otrzymał Urząd Miejski Wąsosz w okresie listopad 2018 - listopad 2022 dotyczących podcięcia korony drzew w miejscach publicznych, w pasach drogowych, wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 5) Ile razy Urząd Miejski Wąsosz w okresie listopad 2018 - listopad 2022 skierował tego typu spraw - na podstawie doniesień i anonimów do Starostwa Powiatowego w G. w celu ukarania, wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 6) Ile razy Urząd Miejski Wąsosz w okresie listopad 2018 - listopad 2022 skierował tego typu spraw - na podstawie imiennych wniosków do Starostwa Powiatowego w G. w celu ukarania, wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 7) Ile razy Urząd Miejski Wąsosz w okresie listopad 2018 - listopad 2022 skierował tego typu spraw - na podstawie doniesień i anonimów do Komendy Powiatowej Policji w G. w celu ukarania, wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 8) Ile razy Urząd Miejski Wąsosz w okresie listopad 2018 - listopad 2022 skierował tego typu spraw - na podstawie imiennych wniosków do Komendy Powiatowej Policji w G. w celu ukarania wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 9) Ile razy Urząd Miejski Wąsosz w okresie listopad 2018 - listopad 2022 skierował tego typu spraw - na podstawie doniesień i anonimów do Starostwa Powiatowego w G. oraz na Komendę Powiatową Policji w G. w celu ukarania jednocześnie, wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 10) Ile razy Urząd Miejski Wąsosz w okresie listopad 2018 - listopad 2022 skierował tego typu spraw - na podstawie imiennych wniosków do Starostwa Powiatowego w G. oraz na Komendę Powiatową Policji w G. w celu ukarania jednocześnie, wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 11) Ile potwierdzonych przypadków ukarania przez w/w jednostki otrzymał Urząd Miejski Wąsosza jako wnioskodawca wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? 12) W jaki sposób szacowane są straty w poszczególnych przypadkach i w jaki sposób naliczana jest wnioskowana przez Urząd Miejski Wąsosza kara? 13) Czy metodyka wyznaczania zadośćuczynienia jest praktykowana wobec wszystkich mieszkańców jednakowo i na jakiej podstawie stwierdza się wysokość ustalanego odszkodowania na rzecz gminy Wąsosz, wraz z potwierdzeniem w postaci zanonimizowanych dokumentów? Strona wniosła o przesłanie tych informacji poczta elektroniczna na wskazany adres w formie "innych skanów dokumentów". Burmistrz pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy przypadającym na dzień 4 marca 2023 r., jednocześnie wskazując, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest rozległy zakres żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczących przeprowadzania zabiegów pielęgnacyjnych przeprowadzanych na drzewach stanowiących własność gminy. Pismem z dnia 10 marca 2023 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 marca 2023 r., strona wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz.902, dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) i domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, ze bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, iż żądana informacja publiczna nie została udzielona ani w pierwszym ustawowym terminie, ani w drugim podanym przez organ nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku, tj. nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, to oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy dostępowej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że z chwilą wpływu skargi do urzędu, tj. w dniu 13 marca 2023 r. Burmistrz niezwłocznie wyjaśnił przyczyny niedoręczenia odpowiedzi na wniosek (pracownik merytoryczny posiadał w dniu wpłynięcia skargi przygotowaną odpowiedź) i zarządził jego niezwłoczne wykonanie (odpowiedź wysłano w dniu 13 marca 2023 r.). W kwestii sformułowanego przez skarżącego zarzutu o pozostawaniu przez organ w stanie bezczynności skutkującej rażącym naruszeniem prawa Burmistrz wniósł o jego nieuwzględnienie, gdyż zwłoka, jakiej dopuszczono się przy udzielaniu informacji publicznej była nieznaczna (wyniosła zaledwie 7 dni) i co istotne udzielenie informacji publicznej nastąpiło niezwłocznie z dniem wpłynięcia skargi. W odpowiedzi wskazano, iż uchybienie ustawowemu terminowi udzielenia informacji publicznej nie było rezultatem złej woli czy celowej opieszałości organu, a ponadto należy wziąć pod uwagę również okoliczność, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był nietypowy, jego zakres wykraczał poza zwykłą wymianę informacji, a jego ewentualne uwzględnienie wymagało znacznego nakładu pracy. W ocenie Burmistrza z tych względów nie powinno zasługiwać na uwzględnienie żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, gdyż nałożenie na organ dolegliwości finansowych w sytuacji gdy ten podjął się wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej, w szczególności poczynił nakład pracy na zweryfikowanie dokumentacji, wyselekcjonowanie danych i opracowanie informacji celem udostępnieniu skarżącemu, prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego rygoryzmu. Skarżący w pisemnej replice z dnia 5 kwietnia 2023 r. potwierdził fakt udostępnienia wnioskowanej informacji, jednakże wskazał, że gdyby skarga nie wpłynęła do organu to odpowiedź na złożony wniosek w dalszym ciągu nie zostałaby udzielona, a ponadto kazano mu czekać blisko dwa miesiące, by w końcu musiał upomnieć się o udzielenie odpowiedzi za pośrednictwem skargi do sądu. Skarżący podtrzymał zawarte w skardze żądania zasądzenia od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz wszelkich kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości stron nie budził również fakt, że oczekiwane przez wnioskodawcę informacje miały właśnie taki charakter, gdyż kwestie dotyczące ochrony przyrody, w tym zwłaszcza problematyka zabiegów pielęgnacyjnych przeprowadzanych na drzewach stanowiących własność gminy, mieszczą się w zadaniach publicznych powiatowego samorządu terytorialnego. Przedmiotem sporu w toczącym się postępowaniu nie była także kwestia czy doszło do prawidłowego zrealizowania, określonych w art. 14 u.d.i.p., wymagań co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a zwłaszcza terminu realizacji tego zobowiązania. W istocie organ zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, iż do chwili wniesienia przedmiotowej skargi, a miało to miejsce już po upływie przedłużonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.di.p. terminu do załatwienia sprawy, podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W konsekwencji należało przyjąć, iż do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku informacyjnego, a tym samym w sprawie doszło do bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2023 r. Jednakże należy mieć również na uwadze fakt, iż po dniu wniesienia do organu przedmiotowej skargi, ale jeszcze przed przekazaniem jej do tut. Sądu, doszło do realizacji obowiązku informacyjnego, co skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego potwierdzi w piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2023 r. jednocześnie odpowiednio modyfikując swoje dotychczasowe żądanie. W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku z dnia 4 stycznia 2023 r., skoro udzielona na ten wniosek odpowiedź datowana na dzień 3 marca 2023 r., a doręczona pocztą elektroniczną w dniu 13 marca 2023 r., wyczerpuje wymogi informacyjne określone w art. 14 u.d.i.p. Tym samym postępowanie w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do załatwienia wniosku z dnia 4 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W dalszej kolejności, mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a u.p.p.s.a., Sąd ocenił czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ wbrew zarzutom skargi nie zlekceważył wniosku skarżącego, ponieważ stosunkował się względem niego jedynie z niewielkim, bo tylko 7-dniowym przekroczeniem terminu, który wyznaczył w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Faktyczna zwłoka organu nie nosiła zatem znamion świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, lecz wynikała w dużej mierze z przyczyn obiektywnych związanych z obszernym zakresem przedmiotowego wniosku informacyjnego oraz ograniczonymi możliwościami kadrowymi organu. Stąd też należało uznać, że Burmistrz niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 stycznia 2023 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., w odróżnieniu od grzywny, ma wyłącznie charakter kompensacyjny. W przyjętej regulacji u.p.p.s.a. ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadnia w pkt III sentencji wyroku oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej, gdyż w opinii Sądu instytucja ta wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV sentencji wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.