IV SAB/Wr 110/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2025 r. M. Z. (dalej: strona, skarżący) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. Wojewoda poinformował stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769) oraz o treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), w myśl którego, w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dodatkowo, w powołaniu na art. 106 ust. 2a i ust. 2b ustawy o cudzoziemcach Wojewoda wezwał stronę, w terminie 30 dni, do dostarczenia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia: - potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium RP – ważnych co najmniej 3 miesiące od dnia wydania decyzji (z adnotacją, że nie dotyczy to cudzoziemców posiadających ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z wykonywaniem pracy stanowiącej podstawę ubiegania się o udzielenie zezwolenia (np. wykonujących pracę na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia); - potwierdzających spełnienie wymagań kwalifikacyjnych i innych warunków do wykonywania pracy w zawodzie regulowanym; - zaświadczenia o dotychczasowym zatrudnieniu u pracodawcy użytkownika (dotyczy powierzenia wykonywania pracy przez agencję pośrednictwa pracy). Poinformował również, że wraz z załącznikiem nr 1, wypełnionym i podpisanym przez pracodawcę powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi należy dołączyć: - aktualne (nie starsze niż 6 miesięcy) zaświadczenie ZUS o niezaleganiu pracodawcy w składkach na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych oraz Funduszu Solidarnościowym (wraz z adnotacją, że w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości należy dostarczyć dokumenty w zakresie w jakiej wysokości powstały zaległości i za jakie okresy oraz czy w związku z tym pracodawca uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji organu); - aktualne zaświadczenie o liczbie osób ubezpieczonych zgłoszonych przez pracodawcę do ZUS, wydane w okresie ostatnich 6 miesięcy. W tym, potwierdzenie zgłoszenia do ubezpieczenia ZUS cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w przypadku kontynuowania pracy u tego samego pracodawcy; - aktualne (nie starsze niż 6 miesięcy) zaświadczenie Urzędu Skarbowego o niezaleganiu pracodawcy z uiszczeniem podatku dochodowego od osób fizycznych lub podatku dochodowego od osób prawnych (wraz z adnotacją, że w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości w podatkach należy dostarczyć dokumenty wskazujące w jakiej wysokości powstały zaległości i za jakie okresy oraz czy w związku z tym pracodawca uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji organu). W dniu 14 lipca 2025 r. do Wojewody wpłynęła korespondencja strony wraz z zaświadczeniem o - niezaleganiu wnioskodawcy w podatkach oraz niezaleganiu pracodawcy w podatkach. Pismem z dnia 2 października 2025 r. Wojewoda poinformował stronę o treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz w powołaniu na art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 114 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę o dostarczenie, w terminie 14 dni (pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem) zaświadczenia ZUS o niezaleganiu pracodawcy w składkach na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych oraz Funduszu Solidarnościowym (wraz z pouczeniem, że w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości należy dostarczyć dokumenty w zakresie w jakiej wysokości powstały zaległości i za jakie okresy oraz czy w związku z tym pracodawca uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji organu). Pismem z dnia 4 grudnia 2025 r. (data wpływu do organu) strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W treści skargi strona powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 13 czerwca 2025 r. o sygn. akt II OSK 2939/24 i II OSK 2940/24, w których wyrażono pogląd, że po dniu 30 czerwca 2024 r. dalsze obowiązywanie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie zawiera już uzasadnienia konstytucyjnego ani konwencyjnego, oceny bezczynności i przewlekłości należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Wskazując na powyższe strona wniosła o: - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie; - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej za doznaną krzywdę i naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w kwocie 5.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Istotę przewlekłości trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 (opublikowany na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza się w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność określa jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach faktycznych sprawy mamy do czynienia z regulacją szczególną wobec ogólnych terminów załatwienia sprawy w skazanych w art. 35 k.p.a. Mowa tu o art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który na dzień wystąpienia z wnioskiem, stanowił: Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń : 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Trzeba w tym miejscu wskazać, że na dzień wystąpienia z wnioskiem (25 czerwca 2025 r.) obowiązywał art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), w myśl którego, w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na dzień wniesienia skargi (23 stycznia 2026 r.) obowiązywało przedłużenie terminu wskazanego w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do dnia 4 marca 2026 r. W sprawie wymaga odnotowania, że w najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) powszechnie przyjmuje się, że kolejna z rzędu nowelizacja art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, tj. przyjęte w ustawie z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ponownie przedłużenie działania art. 100d tej ustawy do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r.) nie miały uzasadnienia konstytucyjnego. W szeregu orzeczeń dotyczących skarg na opieszałe działanie Wojewody w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt na terytorium RP NSA zwracał uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Akcentował, że rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć stan, w którym zwiększona liczba wniosków pobytowych wpływających do wojewodów stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Zdaniem NSA (por. wyrok z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2930/24; dostępny: CBOSA), ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatywy. W konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. O czym była już mowa, wniosek strony o pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do Wojewody w dniu 25 czerwca 2025 r. Zgodnie z przedstawioną argumentacją, w sprawie należało przyjąć, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy regulował kwestie wstrzymania lub nierozpoczynania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych tylko do 30 czerwca 2024 r. W konsekwencji, w dacie wystąpienia przez stronę z wnioskiem, Wojewodę wiązał term załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Jak wynika z akt sprawy, w dniu wpływu wniosku organ zredagował do strony pismo, w którym powołując się na art. 106 ust. 2a i ust. 2b ustawy o cudzoziemcach, wezwał stronę do przedłożenia – w terminie 30 dni – wyszczególnionych w tym piśmie dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu z którego wynikałaby data doręczenia tego wezwania pełnomocnikowi strony. Natomiast w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika strony z dnia 14 lipca 2025 r. do którego załączono – zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, dotyczące odpowiednio – wnioskodawcy i pracodawcy. Przyjmując nawet najbardziej korzystne dla organu założenie, tj. że wyznaczony w wezwaniu termin 30 dni upływał 14 sierpnia 2025 r. (30 dni od daty pewnej 14 lipca 2025 r.), to zgodnie z art. 112a ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, obowiązujący organ termin z art. 112a ust. 1 tej ustawy upływał w dniu 13 października 2025 r. Do tego dnia Wojewoda nie wydał decyzji, ani też nie zastosował normy z art. 36 k.p.a., która stanowi o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W świetle tych faktów, przed zasadnością zarzutów skargi nie może usprawiedliwiać organu to, że w dniu 2 października 2025 r. ponownie wezwał on stronę do przedłożenia - zaświadczenia ZUS o niezaleganiu pracodawcy w składkach na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych oraz Funduszu Solidarnościowym. Warto w tym miejscu dodać, że wezwanie to Wojewoda zredagował po upływie przeszło 3 miesięcy licząc od daty wykonania przez stronę wezwania z dnia 25 czerwca 2025 r., co oznacza, że dopiero wówczas organ dokonał analizy zupełności dokumentów jakie strona przedłożyła do sprawy w następstwie wezwania organu z dnia 25 czerwca 2025 r. Opisane postępowanie Wojewody przeczy zasadzie szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 112a ustawy o cudzoziemcach, Sąd w punkcie I wyroku stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody w sprawie. Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu), orzeczona w sprawie bezczynność i przewlekłość Wojewody nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Tym bardziej, iż postawa (brak aktywności) organu znajdowała przed długi czas po części usprawiedliwienie w orzecznictwie sądów, w tym tutejszego Sądu. W punkcie III wyroku Sąd na podstawie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej ani tym bardziej do wymierzenia organowi grzywny. Sąd kierował się tu charakterem stwierdzonej opieszałości organu (która nie maiła cech rażącego naruszenia prawa) a nadto uwzględnił, że organ zobowiązany jest zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na dzień wniesienia skargi przewidywał wstrzymanie bądź zawieszenie terminów administracyjnych w sprawach wniosków cudzoziemców, m.in. o udzielenie zezwolenia na byt czasowy i pracę (jak w sprawie) do dnia 4 marca 2026 r. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem poniesionego wpisu sądowego od skargi.