IV SAB/Wr 1075/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.T. na bezczynność Gminy Bielawa w przedmiocie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 7 września 2021 r. E. T. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Gminy Bielawa w przedmiocie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Skarżąca zarzuciła organowi brak wypowiedzenia umowy najmu lokalnego mieszkalnego zawartej z najemcą R. R. pomimo zaistnienia stosownych przesłanek. Wobec powyższego, wniosła o nakazanie organowi wypowiedzenia ww. umowy na koszt i ryzyko organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że spory dotyczące stosunku najmu nie są objęte zakresem właściwości sądów administracyjnych, zatem skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Organ podkreślił, że tryb załatwiania szeroko pojętych spraw dotyczących lokali komunalnych, w tym nawiązywania umów najmu, ich wypowiadania oraz wszelkich związanych z tym kwestii ma charakter cywilnoprawny, a gospodarowanie zasobem mieszkaniowym należy do autonomicznej decyzji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a.p.p.s.a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wymaga też podkreślenia, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawem formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1324/12, z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 737/10 dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem należy, że skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. W badanej sprawie skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została objęta bezczynność Gminy Bielawa w przedmiocie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W tym miejscu wskazać należy, że sprawy dotyczące stosunku najmu, zostały uregulowane w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; art. 659-692) oraz w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 172, dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów). Także na szczeblu aktów prawa miejscowego, wydanych przez organ na podstawie upoważnienia ustawowego (uchwały Rady Miejskiej Bielawy: nr V/60/11 z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie zasad i trybu wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Bielawa i uchylająca ją uchwała nr XVI/147/2019 z dnia 30 października 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Bielawa) przewidziano cywilnoprawny tryb zawierania umów najmu lokali mieszkalnych. Kwestię wypowiedzenia tych umów reguluje w szczególności art. 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, a postanowienia ww. uchwał w tym zakresie, w tym także powoływana przez skarżącą możliwość wypowiedzenia w przypadku podnajmu bez pisemnej zgody wynajmującego, stanowią jego powtórzenie. Tym samym, sprawy ze stosunku najmu, w tym zagadnienie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, należą do spraw z zakresu prawa cywilnego. Natomiast stosownie do art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Dla wszelkich sporów dotyczących stosunku najmu właściwy będzie zatem sąd powszechny. Wobec powyższego, należy uznać, że żądanie skarżącej dotyczące w istocie zagadnienia wypowiedzenia umowy najmu nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Skoro sprawy związane ze stosunkiem najmu lokali mieszkalnych należą do właściwości sądów powszechnych, to nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji, z uwagi na istnienie właściwości sądu powszechnego w sprawach wynikających ze stosunku najmu, sąd administracyjny nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań, które nie należą do jego kognicji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobligowany był orzec jak w sentencji postanowienia.